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L’Observatoire du SIAAP propose un véritable tarif social de l’eau

12 juin 2009

par Marc Laimé - eauxglacees.com

Le Syndicat interdépartemental pour l’assainissement de l’agglomération parisienne (SIAAP), qui assure l’épuration des eaux usées de plus de 8 millions de Franciliens, est l’un des acteurs majeurs de la gestion publique de l’eau en France. Il élabore depuis plusieurs mois un modèle novateur de tarification sociale de l’eau, qu’il a rendue publique dans une conférence de presse tenue ce jeudi 12 juin 2009. Si sa proposition était retenue, elle pourrait alléger le montant de la facture d’eau des millions de foyers français les plus démunis, et introduire surtout, enfin, une véritable solidarité dans l’accès à ce service public essentiel. Le SIAAP souhaite en effet en finir avec les demi-mesures qui n’ont jusqu’à présent, en dépit d’une forte demande sociale, apporté aucune réponse concrète aux inégalités qui pénalisent les usagers les plus défavorisés, contraints d’assumer, comme tout un chacun, le poids croissant du service de l’eau qui participe des dépenses incompressibles de tous les foyers français.



C’est au sein de l’Observatoire des usagers de l’assainissement d’Ile-de-France (Obussas), mis en place par le SIAAP qu’un groupe de travail s’est attelé depuis la fin de l’année 2008 à formaliser des propositions innovantes en matière de tarification sociale des services d’eau et d’assainissement. Une problématique qui monte en puissance depuis plusieurs années, et revêt un caractère aigu à mesure que la crise affecte le pouvoir d’achat de millions de foyers français.

Tout est parti du constat que les dispositifs actuels n’apportent qu’une réponse très insatisfaisante en matière d’équité et de solidarité, lors même que des foyers de plus en plus nombreux éprouvent des difficultés croissantes à acquitter le montant de leur facture d’eau, sujette à des augmentations, certes très hétérogènes, puisqu’elles varient considérablement d’un point du territoire à l’autre.

Les origines de ces disparités sont multiples : ressource en eau brute de plus ou moins bonne qualité, qui entraîne des coûts de traitement pour la potabilisation qui varient jusqu’à un facteur de 1 à 5… Présence ou non de sources de pollution, d’origine domestique, agricole ou industrielle, qui peuvent là aussi entraîner des efforts de dépollution plus ou moins importants, se traduisant par des montants de redevance pollution très variables. Mode de gestion de la collectivité de rattachement de l’usager, qui entraîne là encore des écarts sensibles en matière de tarification. Montant de la « part fixe », ou abonnement au service. Programme d’investissement de la collectivité, durée d’amortissement des infrastructures, capacité d’auto-financement du service, poids des emprunts et importance des subventions accordées par les Agences de l’eau et les Conseils généraux, prise en charge de la gestion des eaux pluviales…

Le tout dans un contexte de plus en plus contraint par différents facteurs qui vont contribuer à orienter à la hausse le montant de la facture d’eau dans les années à venir : durcissement des normes sanitaires, respect des contraintes induites par la mise en œuvre d’un grand nombre de directives d’origine communautaire, entrée dans une phase historique d’intense renouvellement des réseaux, diminution structurelle des volumes d’eau consommés, qui entraîne mécaniquement, par « effet-ciseau », une augmentation du montant de la facture, sans que les gestionnaires des services ne soient aujourd’hui en capacité d’anticiper réellement ce phénomène.

Autant de facteurs structurels qui contribuent à conférer à la question de la tarification sociale de l’eau une brûlante actualité.

L’aide actuelle aux plus démunis en échec

Or aujourd’hui les dispositifs qui ont été mis en place pour promouvoir la solidarité face au coût de l’accès, vital, à l’eau, témoignent de leur criante insuffisance.

Quand un usager éprouve des difficultés à régler le montant de sa facture d’eau, la collectivité en charge du service, où l’entreprise délégataire à qui il a été confié, saisit les Centres communaux d’action sociale (CCAS), qui se tournent ensuite vers les Fonds solidarité logement (FSL), qui disposent en théorie d’un fonds « eau » spécifique, réputé prendre en charge, après examen de la situation de l’usager défaillant, le montant des factures d’eau impayées.

Dans le détail c’est encore pire. En fait, aujourd’hui, seules les personnes qui sont abonnées directement à un service (et donc titulaires d’un contrat individuel avec un distributeur), peuvent présenter leurs demandes de prise en charge de leurs impayés d’eau par ledit « FSL Eau ».

Pour les foyers qui ne sont pas titulaires d’un contrat individuel, et notamment ceux qui résident en habitat collectif, soit selon l’INSEE 43% des logements en France, et qui paient donc l’eau dans leurs charges, la demande d’aide relève du FSL, qui ne peuvent donc être alimentés financièrement à hauteur des besoins.

Ce système ne fonctionne donc pas, comme l’ont clairement établi, notamment, les travaux d’Henri Smets, membre de l’Académie de l’eau et président de l’ADEDE, qui a publié ces dernières années plusieurs sommes sur la question.

D’une part certains Conseils généraux n’abondent pas les « fonds Eau » des FSL. D’autre part les montants disponibles pour faire face aux impayés, quand ces fonds sont abondés, sont insuffisants. Enfin la lourdeur bureaucratique de cette prise en charge « a posteriori » ne permet pas d’apporter des réponses rapides et pérennes au problème des factures d’eau impayées. Ni de promouvoir l’indispensable solidarité nationale qui doit primer en ce domaine.

Résultat, ce sont de plus en plus des organisations caritatives, le Secours Catholique, la Fondation Abbé Pierre…, qui doivent intervenir, de plus en plus massivement ces dernières années, dans les situations les plus dramatiques.

Pourquoi l’électricité et pas l’eau ?

Henri Smets a de surcroît de longue date soulevé l’incongruité d’une réglementation qui conduit à ce que les ménages qui ne peuvent payer leurs factures d’électricité sont massivement aidés depuis 2005 par le biais d’un "tarif de première nécessité", étendu au gaz et au fioul, alors que, question sensible, les entreprises privées de distribution d’eau qui n’ont de cesse d’afficher leur engagement citoyen, "n’aident les pauvres" qu’à hauteur de 2,1 million d’euros, dernier chiffre officiel pour l’année 2007.

Si les bénéfices faramineux de Veolia, Suez et Saur faisaient si pâle figure à côté de ceux d’EDF, "les marchés" auraient de longue date procédés à de "forts arbitrages", et "dénoués leurs positions" au profit de l’électricien national. On ne sache pas que ce soit le cas...

De fait le comparatif des aides mobilisées pour l’électricité et l’eau parle de lui-même.

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Comparaison des aides pour les dépenses d’énergie et d’eau des ménages
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Le plaidoyer d’Henri Smets

Des inégalités flagrantes

Au terme d’une quarantaine d’auditions d’acteurs éminents dans le domaine de la gestion de l’eau, de bailleurs sociaux, d’opérateurs, de politiques…, le groupe de travail du SIAAP s’est donc attaché à élaborer une proposition de substitution du système actuel par un dispositif élargi, qui autoriserait une mise en œuvre rapide d’une réelle solidarité en la matière.

Les pauvres ne doivent plus, proportionnellement, payer l’eau plus cher que les riches, ce qui est malheureusement le cas aujourd’hui pour cette dépense aussi vitale qu’incompressible.

L’encadrement législatif et réglementaire actuel de la gestion de l’eau ne permettant aucune avancée décisive, le SIAAP a d’abord analysé, à l’échelle de l’agglomération parisienne, les disparités qui sont au fondement de l’indispensable promotion d’un nouveau dispositif.

Elles sont accablantes. Au niveau du territoire du Syndicat des eaux d’Ile-de-France (Sedif), qui alimente en eau potable plus de 4 millions de Franciliens, et émet à ce titre plus de 500 000 factures adressées aux usagers titulaires d’un contrat d’abonnement individuel au service, le montant global de la facture d’eau fait apparaître, d’une ville à l’autre, des écarts qui peuvent atteindre 56% entre la facture la moins chère et la plus chère…

Le tout pour une consommation « standard » évaluée à 120 m3 par an et par foyer de 2 personnes et demi, un critère remis en cause depuis des années, mais qui demeure la norme d’évaluation usitée en la matière.

L’analyse se complique quand il s’agit d’évaluer les différences de sensibilité des usagers face à cette charge incompressible, selon qu’ils sont titulaires ou non d’un contrat d’abonnement individuel au service, et qu’ils résident donc en habitat individuel. Ou qu’ils résident en habitat collectif, qu’il s’agisse d’une copropriété ou d’habitat social… Dans ce cas de figure, majoritaire à Paris, en banlieue parisienne et dans les grandes agglomérations françaises, le montant de la facture d’eau se retrouve « noyé » dans les charges locatives ou de copropriété, ce qui ne facilite pas l’appréhension sociale de l’impact de cette charge incompressible.

Mais il s’avère que le montant de cette charge peut représenter jusqu’à 25% des charges (EDF, gaz, chauffage…) acquittées par les usagers les plus démunis, et de 8% à 10% des capacités contributives des titulaires de minima sociaux.

A l’évidence, la solidarité qui devrait s’imposer face à un service vital pour tout être humain apparaît donc ouvertement bafouée par les insuffisances criantes de la réglementation actuelle, puisque nous l’avons vu le dispositif du FSL s’avère très imparfait en la matière, sans compter qu’il s’apparente à une forme de prise en charge a posteriori des plus stigmatisante.

Une proposition du Conseil économique, social et environnemental

Pour sa part, le Conseil économique social et environnemental (CESE) préconise, dans le rapport qu’il a adopté le 13 mai 2009, la mise en place d’une « contribution », de l’ordre de 1% du prix du mètre cube, pour aider les ménages pauvres à régler leur facture d’eau.

Le mécanisme décrit consisterait à financer, par le biais d’une contribution d’environ 1% du prix de l’eau, une aide directe et personnalisée pour les ménages défavorisés.

Reprenant une proposition de M. André Flajolet, député (UMP) du Pas-de-Calais, ancien rapporteur de la Loi sur l’eau du 30 décembre 2006 (LEMA), et nouveau président du Comité national de l’eau (CNE), le CESE invite donc à une réforme du FSL, afin que leurs prestations puissent être versées aux ménages démunis sans attendre une situation d’impayés.

La mesure, qui mobiliserait 100 millions d’euros par an, est jugée préférable à la tarification progressive, qui accorderait un allègement du tarif, voire la gratuité, sur les premiers mètres cubes consommés.

Cette formule, déjà en vigueur dans la région flamande en Belgique, irait en l’effet « à l’encontre du principe de responsabilisation de l’usager », soutient M. Paul de Viguerie, rapporteur de l’avis du CESE.

Reste qu’ici le CESE nous semble jeter un peu vite, avec l’eau du bain, une autre expérience, bruxelloise cette fois, dont on comprend toutefois aisément pourquoi elle ne risque pas d’apporter l’assentiment de Veolia, Suez et Saur, pas plus que celui des collectivités organisatrices du service...

Enfin, dans les départements et collectivités d’outre-mer, qui ne sont pas dotés de FSL, le CESE préconise d’exonérer les foyers modestes de tout ou partie de la part fixe de la facture, aussi appelée « abonnement ».

Le CESE propose donc de remplacer le dispositif actuel par une forme de contribution sociale généralisée, soulignant que l’eau représente en moyenne 0,8% du budget des Français, loin derrière les télécommunications (2,4%) et le gaz, l’électricité et autres combustibles (3,8%, chiffres 2007).

Et rappelle lui aussi que les disparités sont donc fortes entre les ménages, puisque cette part budgétaire, ridiculement basse pour les plus riches, peut s’avérer relativement élevée pour ceux qui peinent à boucler leurs fins de mois.

Ainsi, les distributeurs d’eau publics et privés, font-ils état, pour 2007, du traitement de près de 33 500 dossiers de particuliers incapables de régler leur facture d’eau.

Chiffre qui sous-estime grandement l’ampleur du phénomène puisque nombre de foyers défavorisés restreignent par exemple leur consommation alimentaire ou d’autres postes essentiels pour ne pas s’exposer à des impayés, socialement stigmatisants.

Toutefois cette proposition de M. André Flajolet et du CESE laissent entiers les problèmes afférents à "l’identification" préalable des foyers en difficulté par rapport à leur facture d’eau, si les seuls FSL sont mobilisés à ce titre, compte tenu notamment du fait que les entreprises privées, qui assurent près de 80% de la facturation en France sont bel et bien aujourd’hui les seuls acteurs en contact direct avec leurs "clients".

On ne voit donc pas comment la "chaîne" entreprise privée, collectivité, CCAS, FSL, même "dopée" par un apport financier automatique dont elle ne dispose pas aujourd’hui, bien supérieur il est vrai aux capacités actuelles d’intervention, serait en capacité technique de promouvoir une solidarité pourtant affichée par les promoteurs de cette proposition. Au mieux le système défendu par M. Flajolet et le CESE améliorerait un peu le dispositif actuel, mais n’apporterait pas de réponse de fond à la question de la solidarité qui doit prévaloir en matière d’accès à l’eau.

Les distributeurs s’affolent

Evidemment Veolia, Suez et Saur voient tout ce remue-ménage d’un très mauvais œil. Pas question d’amputer leurs (très) confortables bénéfices pour voler au secours des pauvres.

Car en 2007 ils n’auront versé au total que 2,1 millions d’euros aux FSL pour secourir quelques 30 000 ménages.

Ainsi, hasard qui n’en est pas un, à l’initiative du sénateur Christian Cambon, maire de Saint-Maurice, dans le Val-de-Marne, vice-président du Syndicat des eaux d’Ile-de-France (SEDIF), farouche partisan de Veolia, une proposition de loi a-t-elle fort opportunément été déposée au Sénat le 18 février 2009...

(On notera pour l’anecdote que cette information a été mise en ligne sur le site du Sedif quelques heures après la conférence de presse du SIAAP., à laquelle participait un vice-président du Sedif, qui dans un discours aussi confus que verbeux, défendra bien évidemment les intérêts des opérateurs...)

Dans le même registre Bernard Barraqué, lui aussi présent, s’élèvera avec sa fougue coutumière du refus que lui a opposé le Conseil économique et social, dont nous évoquions l’initiative ci-avant, de prendre en compte les travaux qu’il a réalisé sur le sujet pour le compte d’Eau de Paris...

Si l’exposé des motifs de ladite proposition de loi sénatoriale dresse un état des lieux auquel nous ne trouvons rien à redire, en revanche la proposition qui suit est pour le moins téméraire…

D’emblée nos sénateurs récusent évidemment toute forme de tarification progressive, qui rendrait quasi gratuits les premiers mètres cubes consommés, pourtant logiquement affectés à la satisfaction des besoins vitaux : pas question de tuer la poule aux œufs d’or !

Mais c’est ensuite que ça se corse, car la proposition sénatoriale renvoie le soin de voler au secours des pauvres… aux communes, à qui reviendrait le soin d’abonder un fond qui pourrait être directement mobilisé par les CCASS.

En somme on reprendrait le dispositif instauré depuis 2005 en matière de coopération décentralisée par la désormais fameuse loi "Oudin-Santini".

Mais cette fois ce sont les usagers du service de l’eau, qui financeraient, via un prélèvement opéré sur leurs factures, non plus les pauvres du Sud, mais les pauvres du Nord...

Le bénéfice le plus évident de cette opération de diversion, proche de la proposition du CESE, étant évidemment que les distributeurs (Veolia, Suez et Saur) s’en sortent sans bourse délier.

Il n’est pas avéré qu’usagers et élus apprécient l’astuce…

D’ailleurs les sénateurs ont promptement "retiré" cette proposition, avant d’en annoncer une autre pour l’automne prochain.

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La proposition de loi déposée au Sénat le 18 février 2009

La proposition innovante du SIAAP

Que propose le SIAAP ? De rompre radicalement avec des approches qui ont clairement témoigné qu’elles échouent très largement à remplir leurs objectifs proclamés, et font litière de toute notion réelle de solidarité, en exonérant les entreprises privées de toute contribution...

Il souhaite pour sa part promouvoir un nouveau système, qui s’inspire très largement des acquis et de l’efficacité de l’Aide personnalisée au logement (APL), dont le caractère « redistributif » ne saurait être remis en cause.

Et c’est la véritable rupture de cette proposition, qui en termine avec une approche pseudo-caritative, totalement inefficace.

Concrètement, le nouveau dispositif entrerait en action dès que le montant de la facture d’eau excéderait 3% des ressources du foyer concerné.

Un montant que les Caisses d’allocations familiales (CAF) peuvent parfaitement définir, puisque c’est ce type de calcul, via la prise en compte de la globalité des ressources d’un foyer, qui conditionne par exemple l’attribution des aides au logement.

Plusieurs bailleurs sociaux ont déjà témoigné de leur intérêt pour cette approche, et la CAF de Seine-Saint-Denis a accepté de travailler sur cette hypothèse, en réfléchissant aux dispositifs techniques qui permettraient de la mettre en œuvre.

Tout cela est bel et bien bon, mais qui va payer ?

En toute logique le SIAAP propose donc la création d’un Fonds régional de financement de ce nouveau dispositif, qui devrait associer distributeurs, syndicats, collectivités, voire l’Etat…

Une révolution

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La proposition de l’Observatoire du SIAAP

Le parcours d’obstacles

On imagine volontiers les tensions qui ne vont pas manquer de se faire jour, puisqu’il ne saurait bien entendu être question que cette nouvelle forme de solidarité puisse entraîner une augmentation globale de la facture d’eau qu’acquittent tous les usagers, lors même que les entreprises privées s’en sortiraient sans bourse délier…

La FP2E, syndicat professionnel regroupant Veolia, Suez et Saur, ne s’y est d’ailleurs pas trompé, et a ouvert un troisième contre-feu en initiant un "débat" le 2 juin 2009 sur le site "Eau dans la ville"...

Site créé, rappelons-le, par le MEEDDAT...

Quiqu’il en soit, la proposition du SIAAP fera l’objet d’un débat lors de la prochaine réunion du Comité national de l’eau le 17 juin 2009.

Ses promoteurs doivent aussi la soumettre à M. Martin Hirsch, Commissaire aux solidarités actives, le 4 juillet prochain.

Avant la saisine de l’ensemble des groupes parlementaires qui se verront proposer de la traduire dans un projet de loi, dont on espère que la représentation nationale l’adoptera à l’unanimité, tant elle répond à une urgence criante.

Non à un « service light pour les indigents »

Pour alimenter la réflexion sur ce débat essentiel, voir par exemple, le brillant exposé de Xavier Dupret (*) : « La libéralisation des services publics. Les services aux personnes : et s’ils venaient à manquer ? »

« A cet égard, signalons qu’on voit se multiplier de nos jours un certain nombre de concepts qui voudraient remplacer la notion de services publics. Ainsi, la notion de service d’intérêt général promu par la Commission européenne. Et rappelons une distinction essentielle.

Le service public répond à un besoin collectif, chacun bénéficiant de plein droit du service mis en commun. Mis à disposition des plus pauvres (puisqu’une importante partie du coût final est prise en charge par la collectivité), à des conditions compatibles avec leurs moyens, il a un effet de redistribution et de correction des inégalités en toute indépendance par rapport au marché. Le service d’intérêt général, quant à lui, n’échappe que par dérogation aux lois du marché, quitte à perdre de vue sa mission de redistribution.

Lorsqu’on adjoint à des firmes privées une mission de service universel, grande est la tentation de pratiquer des tarifs sociaux pour des clients indigents non solvables. On glisse ainsi du service public aux usagers au service light pour les indigents. C’est logique : un acteur privé visant à la maximisation de son profit aura évidemment tendance à ne pas s’encombrer de la partie non solvable de la population. »

(*) Xavier Dupret est économiste et formateur en sciences politiques et économiques au Groupe de recherche pour uns stratégie économique alternative (Gresea), une association belge éditrice d’une remarquable revue trimestrielle qui traite de l’économie internationale et des enjeux des relations Nord-Sud, en donnant une priorité aux auteurs du Sud. Il est également auteur de divers articles sur les « subprimes ».

Dans le même ordre d’idées, voir « La gratuité municipale ».

Un texte de René Balme, maire de Grigny, publié dans l’ouvrage collectif "Viv(r)e la gratuité, une issue au capitalisme vert". Ouvrage sous la direction de Paul Ariès, publié par les éditions Golias :

« La gratuité des services vitaux est possible à condition de changer fondamentalement de société mais surtout à condition de changer les mentalités que le moule du capitalisme a façonnées dès le plus jeune âge. La Ville de Grigny qui mène un combat progressiste en plaçant l’être humain au centre de ses orientations politiques, a décidé de mener la réflexion sur la gratuité de certains services considérés comme vitaux. »

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Marc Laimé - eauxglacees.com