Les différents échelons de collectivités locales en charge de la gestion de l’eau et de l’assainissement sont aujourd’hui confrontés à des enjeux gigantesques, qui menacent la qualité des services, leur financement et la cohésion territoriale. Face à ces défis, on commence à voir se dessiner un mouvement de reprise en mains, au plus près des enjeux locaux, à l’initiative de syndicats départementaux et de conseils généraux. Si ce mouvement contredit la doxa qui fait du couple intercommunalité-région le successeur des départements, il témoigne d’une forme de résistance bienvenue d’élus locaux, contraints de réorganiser sur le terrain des services vitaux, mis à mal par une logique libérale qui menace toujours plus les territoires dont ils ont la charge.
Les défis de la période sont innombrables. Le modèle économique traditionnel de financement des services d’eau et d’assainissement, assis sur les volumes facturés, implose littéralement.
Les exigences de la DCE et du Grenelle de l’environnement ajoutent de nouvelles missions à celles traditionnellement assurées par le service public local. Le désengagement à marches forcées de l’Etat prive les collectivités des services jusqu’ici assurés par les DDE, DDA, Satese, ou les laboratoires d’analyse publics départementaux…
Le discours officiel soutient que la rationalisation que permettrait l’achèvement, autoritaire, de la carte de l’intercommunalité à l’horizon 2011, comme la réforme en cours, tout aussi autoritaire, du « mille-feuilles » territorial, règleront la question en redessinant des périmètres d’intervention élargis, réputés favoriser d’indispensables mutualisations et économies d’échelle.
Ces assertions butent sur d’autres réalités dont l’addition tempère fortement le bien fondé.
Crise financière
L’actuelle crise globale va entraîner une paupérisation d’une ampleur encore largement sous-estimée, qui va gravement affecter la capacité contributive des foyers, et provoquer des remises en cause de plus en plus drastiques des politiques publiques.
La situation financière des collectivités, déjà critique, va donc continuer à se détériorer, s’aggravant sous l’effet de la poursuite de transferts de compétences non financés et de la réforme de la taxe professionnelle.
Enchevêtrement des compétences
La gestion de l’eau et de l’assainissement concerne aujourd’hui plus de 13 000 services d’AEP et 17 000 services d’assainissement, dans un enchevêtrement inextricable de services communaux, intercommunaux et de syndicats techniques, parfois très anciens, dont les territoires ne coïncident, ni avec les bassins de vie, ni avec les bassins et sous-bassins versants, fers de lance d’une gestion intégrée de la ressource portée par les CLE, SAGE et SDAGE.
Compétences et financement se partagent, dans une grande confusion, héritage d’une histoire complexe, entre 26 régions, 102 départements, 36 683 communes et 18 504 groupements, ces derniers étant voués à augmenter d’ici 2012, et plusieurs milliers de syndicats. Un véritable défi à une « bonne gouvernance », si l’on compare cet imbroglio à la situation qui prévaut dans les autres pays européens.
On annonçait, sur la base d’enquêtes statistiques, qu’il y avait entre 25 et 30 000 services en France. A partir du recensement quasi exhaustif réalisé par les agents du ministère de l’Agriculture dans chaque département, on constate qu’il y en a bien plus. Actuellement, la base nationale reprend les données de 68 départements sur 100 et on compte déjà près de 24 000 services. En extrapolant ces premiers résultats, on devrait atteindre un chiffre autour de 35 000, soit du même ordre que celui des communes.
Malgré le développement de l’intercommunalité, on reste sur une organisation très morcelée, entre eau et assainissement collectif et non collectif, mais aussi au sein d’une même compétence avec de nombreux services partiels, qui ne traitent que de la distribution, ou du traitement des eaux usées.
L’impact de deux autres facteurs déterminants est très largement sous-estimé.
Renouvellement des réseaux
Nous entrons dans une ère de renouvellement intensif de réseaux qui ne sont aujourd’hui renouvelés qu’à hauteur de 50% de ce qui serait nécessaire pour éviter que leur dégradation n’affecte gravement la qualité du service. A ce rythme, on va voir se multiplier casses et fuites, et on va tout droit vers un service « low cost », qui deviendrait l’apanage des collectivités les plus démunies.
Comme en témoigne l’analyse récemment publiée par TSM sur le renouvellement des réseaux d’eau potable et le prix de l’eau en Ille-et-Vilaine, qui milite, après analyse, pour une indispensable mutualisation des efforts de renouvellement à l’échelon départemental, sauf à « accroître de façon significative les écarts de prix entre collectivités ou à conduire certaines collectivités à laisser aux « générations futures » le soin d’assumer ces charges. »
L’analyse publiée dans TDM
Déclin du péri-urbain, retour des « villes-centres »
Par ailleurs, la grande fuite vers le rural, ou plutôt le péri-urbain, engagée dans le début des années 90, touche à sa fin. Les grands pôles urbains séduisent de nouveau. Après des décennies de reflux démographique, l’INSEE note les premiers signes d’une inflexion au profit des centres. Un tournant dans l’histoire récente des territoires. Les villes-centres qui avaient connu leurs heures de gloire et d’attractivité jusqu’à la fin des années 60, avaient vu leur population augmenter sous l’afflux important de ruraux et d’immigrés. Des années 1970 jusqu’à la fin des années 1990, ces villes-centres ont eu tendance à se vider au profit des petites et grandes couronnes. Le péri-urbain a littéralement explosé, entraînant des coûts d’infrastructures colossaux, qui ont fortement pesé sur la croissance de la fiscalité locale.
Mais la fin des années 2000 marque une forme de « retour au centre », accentué désormais sous l’effet de la crise, par l’anticipation d’une hausse durable des carburants. Conjointement, la progression des zones péri-urbaines ralentit très significativement autour des cinq plus grands pôles urbains (Paris, Marseille-Aix-en-Provence, Lyon, Lille et Nice), jusqu’ici précurseurs dans les évolutions démographiques.
Mais la façon dont le territoire se développe dessine de nouveaux infléchissements. Longtemps délaissés, les départements ruraux figurent désormais parmi les plus attractifs. Mais là encore ce sont les villes-centres qui accueillent la plus grande partie des nouveaux arrivants, dont beaucoup de diplômés, qui ne veulent pas totalement renoncer au mode de vie urbain.
Quel échelon territorial pour la gestion de l’eau et de l’assainissement ?
Un rapport d’étape du Sénat sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, rendu public en mars 2009, qui faisait suite au « Rapport Balladur » publié quelques semaines plus tôt, recommandait la couverture de l’ensemble du territoire par des EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines), dès l’année 2011.
La généralisation de ce type d’intercommunalité devrait être rapidement suivie (en 2012), par une suppression d’un grand nombre de syndicats de communes, dont les compétences seraient reprises par les EPCI à fiscalité propre (voir préconisations 2 et 4, page 10 du rapport).
De façon plus nuancée, il était indiqué (page 112 du rapport), que « certains [syndicats de communes] peuvent néanmoins conserver leur pertinence en raison de leur objet ou de contraintes géographiques (syndicats d’électricité ou de bassins versants par exemple) ». En pratique, la reconfiguration de l’intercommunalité fera l’objet de discussions au niveau de chaque département sous l’égide du préfet. Le rapport n’évoquait pas les syndicats mixtes, dont l’existence n’était donc pas mise en cause, mais qui seront inévitablement concernés eux aussi par la reconfiguration de l’intercommunalité en raison des modifications qui interviendront parmi leurs membres.
Lors de son dernier congrès, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), a longuement abordé la question, notamment dans le cadre d’une table-ronde intitulée « L’intercommunalité dans le domaine de l’eau : concilier proximité, solidarité et efficacité. », dont les différentes interventions sont consultables via les compte-rendus mis en ligne le 29 septembre 2009 sur le site de la FNCCR.
Enfin les débats sur le volet eau et assainissement du projet de loi « Grenelle 2 » examiné en première lecture au Sénat les 5 et 6 octobre 2009, témoignaient à l’identique des difficultés qu’éprouvent aujourd’hui les collectivités locales, confrontées à un profond bouleversement du cadre réglementaire de leurs interventions.
Le retour des départements ?
Mais le plus étonnant dans la période est peut-être l’hypothèse de voir les Conseils généraux effectuer un retour en force, et se doter de nouveaux intruments d’intervention dans le domaine de l’eau et de l’assainissement, alors qu’ils semblent voués à s’effacer devant le « couple infernal » interco-Région.
Cette hypothèse, qui va à rebours des idées reçues, nous semble tout-à-fait probable dans la période.
On oublie toujours que les départements consacrent bon an mal an près de 700 millions d’euros de subventions aux politiques de l’eau et de l’assainissement, par le biais des dotations sans lesquelles les petites communes rurales ne pourraient plus garantir la pérennité du service public de l’eau et de l’assainissement.
Des interventions absolument vitales, sur fond de désengagement financier des Agences de l’eau, dont les budgets sont aujourd’hui très fortement contraints, et par la remise aux normes à marches forcées des STEP, légitimée par la crainte de voir la France à nouveau condamnée par le non respect de la Directive ERU de 1991, et par le financement d’une myriade de nouvelles missions de préservation de la ressource, découlant de la mise en œuvre de la Directive-cadre sur l’eau.
Et ne parlons pas de l’assainissement non collectif, véritable catastrophe nationale qui, outre les difficultés de sa mise en œuvre, provoque aussi, ce qui est insuffisamment souligné, un positionnement nouveau des usagers face au service de l’eau.
C’est tout simple. A partir du moment où l’on rentre dans les domiciles de plus de 5 millions de foyers, et que l’on impose autoritairement une remise aux normes d’un coût de 3000 à 10 000 euros par foyer, remise aux normes souvent sujette à caution sur un plan technique, comment ne pas voir que l’attitude de l’usager, jusqu’ici passif, va violemment changer ?
Puisqu’on le pressure, l’usager demande des comptes, se mobilise, à raison. Et ce sont les élus du milieu rural et péri-urbain qui doivent faire face à la fronde. Ce qui les conduit nécessairement à repenser leur positionnement, et à réfléchir à la mise en œuvre de nouvelles politiques de l’eau, à l’heure où les collectivités locales paient « cash » les conséquences d’une crise qui ne remet nullement en cause la casse de plus en plus accélérée de tous les services publics de proximité…
Les témoignages de cette « résistance » des élus locaux commencent à faire sens, et transcendent largement les clivages « droite-gauche » habituels.
L’exigence d’une nouvelle ingenierie territoriale
Ainsi, comme le relatait la Lettre hebdomadaire du Carrefour local du Sénat (n° 310 du 3 décembre 2007), c’est par exemple M. Jean-Paul Alduy, sénateur (UMP, Pyrénées-Orientales), qui déposait une proposition de loi portant création d’un réseau technique des collectivités territoriales (n° 86,
2007/2008).
« Le texte visait à instaurer un réseau, à partir d’organismes existants, destiné à permettre un exercice pertinent et efficace de la maîtrise d’ouvrage par les collectivités territoriales. L’article premier prévoyait la création d’un établissement public dénommé « réseau technique des collectivités territoriales ».
Il s’agirait d’une structure légère de recensement, d’analyse et de synthèse des besoins de connaissances techniques des collectivités pour leur permettre d’assurer une maîtrise d’ouvrage de qualité.
Cet établissement public aurait également le rôle de représentation des intérêts des collectivités dans les processus national et européen de normalisation.
Il organiserait enfin la répartition des moyens en particulier humains des collectivités territoriales au sein des organismes existants, afin de garantir un lien professionnel entre les études réalisées, les méthodes préconisées et leurs conséquences sur le terrain. »
Dans le Languedoc-Roussillon, comme le relatait la Gazette des communes le 2 octobre 2009, les communes de Lozère s’adaptent à la fin des missions d’ingénierie publique de l’État.
Faire face à la RGPP
Le président de l’association des maires et élus de la Lozère, le sénateur Jacques Blanc, a présenté fin septembre aux élus réunis à Mende les solutions envisagées pour faire face à l’arrêt progressif des missions d’ingénierie publique concurrentielle de l’État, arrêt décidé dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
C’est à la fin 2011 que ces missions seront complètement arrêtées, précise la circulaire du 22 juillet 2008 des ministères de l’Agriculture et de l’Ecologie. L’État s’engage toutefois à maintenir des prestations d’assistance technique pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (Atesat) pour les petites communes.
La réflexion de l’association des maires et élus de la Lozère a été menée avec le conseil général, la Safer, les deux opérateurs publics – le Syndicat départemental d’électrification et d’équipement (SDEE) et la Société d’équipement de la Lozère (Selo), tous deux présidés par Jacques Blanc -, en liaison avec la préfecture et les services de l’Équipement.
« L’objectif est de jouer avec le privé mais en sécurisant les communes », résume Jacques Blanc. Pour les questions de voirie, la solution passera « par un groupement de commandes dans le cadre du SDEE, début 2010, afin qu’il n’y ait pas de rupture.
Le SDEE a également des compétences eau et assainissement et peut jouer un rôle d’assistance à maître d’ouvrage pour les communes. Ces compétences pourront être renforcées en fonction des besoins ».
Deuxième adaptation : « Sur l’aménagement, les zones d’activités, les équipements touristiques, la prévention des inondations, le conseil juridique, la Selo peut faire de l’assistance à maîtrise d’ouvrage ou jouer le maître d’ouvrage délégué. Je réfléchis à une réorganisation de la Selo pour la conforter sur l’ingénierie. Je veux valoriser les matières grises que nous avons en Lozère. »
La Saône-et-Loire reprend l’eau potable en mains
En Bourgogne, comme le relatait toujours la Gazette des communes le 28 octobre 2009 : « La Saône-et-Loire reprend l’eau potable en mains. »
Les élus au conseil général de Saône-et-Loire s’étaient prononcés, en juin 2009, en faveur de la création d’un syndicat mixte de mutualisation et d’étude, dédié à l’eau potable.
En octobre, le Smidem a vu le jour, sous forme d’association, à laquelle adhèrent déjà six syndicats intercommunaux, aux côtés du département.
Le but de ce syndicat : « pallier le désengagement de l’État » qui, souligne Arnaud Montebourg, le président du conseil général, « a programmé pour 2011 la fin de la mission d’ingénierie publique qu’il assurait jusqu’alors auprès des syndicats des eaux qui fédèrent nos communes ».
La structure doit être dotée d’une cellule technique composée d’un ingénieur et d’un technicien, ainsi que d’un secrétaire à mi-temps, pour un budget annuel estimé à 185 000 euros, qui seront financés par les cotisations des adhérents, le département participant à hauteur de 30.000 euros.
Par ce montage financier, note le rapport adopté par les élus, « les simulations effectuées montrent que les collectivités concernées au démarrage cotiseront pour moins cher que ce qu’elles paient aujourd’hui séparément pour leur maîtrise d’œuvre ».
La création du Smidem repose également sur la volonté du conseil général d’harmoniser les tarifs sur son territoire, qui varient de un à quatre, en fonction des travaux réalisés, ou non, notamment pour la mise aux normes des stations d’épuration.
Exemple que cite Arnaud Montebourg : « Si vous habitez à Savigny-en-Revermont, vous n’aurez payé que 1,74 euros par mètre cube consommé en 2007. Mais si vous vivez à Romanèche-Thorins, la facture se sera élevée à 4,74 euros par m3. »
Négocier le coût des chantiers : c’est ce que le Smidem entend donc faire. L’union faisant la force, le syndicat souhaite même renégocier les contrats d’affermage, voire préparer le retour à une gestion publique de l’eau, chaque fois que cela sera plus favorable aux consommateurs.
Vers une mutualisation de l’ingenierie publique « à la base » ?
A terme, l’addition de ces initiatives, si elles prenaient de l’ampleur, pourraient dessiner la figure de la recréation « à la base » d’une nouvelle forme d’ingenierie publique dans le domaine de l’eau et de l’assainissement, seule alternative à la marchandisation accélérée de la gestion de l’eau, à laquelle se préparent les grands groupes privés du secteur.
Confrontés à l’effondrement du modèle économique traditionnel du service de l’eau, Veolia, Suez et Saur s’apprêtent à contre-attaquer, en proposant un nouveau périmètre d’intervention, la prise en mains de nouvelles missions, jusqu’ici imparties, tant aux services déconcentrés de l’Etat qu’aux collectivités locales. Et surtout de nouvelles modalités de financement, seule issue pour pérenniser leur rente, en passant du « Volume » à la « Value », nous y reviendrons.
Dans ce contexte, toutes les expériences déjà engagées par des collectivités publiques, à différents échelons territoriaux, appellent désormais à une véritable mutualisation.
Si, demain, une collaboration s’établit, les échanges s’intensifient, on s’apercevra que des expériences aujourd’hui isolées, hétérogènes, font sens, et qu’une véritable alternative peut se faire jour.
Et dans un registre voisin du projet de péréquation tarifaire que va mettre en place dans le Lot M. Gérard Miquel, qui préside son Conseil général, et connaît particulièrement bien les enjeux de l’eau et de l’assainissement.
Sur un modèle proche de celui de la récente création en Saône-et-Loire, à l’initiative de M. Arnaud Montebourg, d’un syndicat mixte de mutualisation et d’étude dédié à l’eau potable, plusieurs Conseils généraux ont aussi créé ces dernières années des Agences techniques départementales qui pourraient demain, quand elles ne le font pas déjà, développer de nouvelles interventions dans le domaine de l’eau et de l’assainissement.
Au total ces initiatives, certes hétérogènes, illustrent une nécessité. Les collectivités locales doivent réinventer une ingenierie et des capacités d’intervention dans le domaine de l’eau et de l’assainissement, qui ont été très sévèrement mises à mal depuis une dizaine d’années.
