Eaux glacées avait fermement pris position et dénoncé la liquidation programmée des Services d’assistance aux exploitants de stations d’épuration (Satese) par la Loi sur l’eau du 30 décembre 2006. Au motif de répondre à de fallacieuses obligations de mise en concurrence d’interventions d’assistance technique remarquables, qui rendaient d’éminents services à des milliers de petites communes, le législateur, chloroformé par les talibans du libéralisme le plus échevelé acagnardés à Bercy et à la Direction de l’eau, s’était résolu à inscrire dans le « champ concurrentiel » des missions financées à parité, à hauteur de 30 millions d’euros par an par les Conseils généraux et les Agences de l’eau, et dont la pertinence avait de longue date été saluée par tous les acteurs de l’eau. Deux ans après, le premier bilan, encore partiel, d’une « réforme » imposée aux forceps résonne étrangement à l’heure où la France, comme en témoigne les remous qui accompagnent l’adoption des SDAGE, peine de plus en plus à remplir ses engagements communautaires.
Initialement destinés à fournir une expertise et une assistance technique gratuites dans le domaine de l’assainissement (collecte et épuration des eaux usées), les Satese, qui mobilisaient près de 700 techniciens et ingénieurs sur tout le territoire, avaient progressivement étendu leur domaine d’intervention à la gestion des rivières ou à l’assainissement non collectif, ceci même avant que le dossier de l’ANC ne défie la chronique, via les Cater et les Satanc.
La LEMA du 30 décembre 2006 a donc décidé que ces interventions ressortissaient du « secteur concurrentiel », et a érigé les Satese en "services d’intérêt économique général" (SIEG).
Elle les autorisait dès lors pour l’avenir, contre rémunération et dans le respect du Code des marchés publics, à fournir une assistance technique dans les domaines de l’assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration et de l’entretien des milieux aquatiques.
Seules les communes rurales (au sens de l’article D. 3334-8-1 du CGCT) pourraient continuer à bénéficier de ces services, sans se soumettre aux règles du Code des marchés publics, mais moyennant la signature d’une convention entre le département et la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI), pour définir le contenu et les modalités de rémunération de cette assistance (art. L. 3232-1-1 du CGCT).
Un décret en date du 26 décembre 2007 a précisé les critères de détermination des communes et des EPCI bénéficiaires de cette assistance technique mise à disposition par le département, dans un contexte de forte mobilisation des élus inquiets, à juste titre, des difficultés de mise en oeuvre de ces nouvelles dispositions.
Pris en application de l’article R. 3232-1-3 du CGCT, ce texte définit les différents éléments de coûts à retenir pour la rémunération du service.
Il s’agit des coûts directs et indirects, notamment les charges courantes de fonctionnement du service, les charges de personnel, les amortissements des immobilisations et les charges liées aux services communs, établis sur la base du dernier compte administratif connu.
Il revenait dès lors au département (au président du conseil général ou au président du conseil exécutif de Corse), de définir le tarif annuel pour l’assistance technique dans les différents domaines d’intervention.
Ce tarif annuel par habitant applicable aux collectivités bénéficiaires est défini en tenant compte des coûts par habitant des prestations d’assistance pour des collectivités qui ne sont pas considérées comme rurales, c’est-à-dire d’une taille suffisante pour permettre un coût abordable à l’habitant.
Le montant annuel de la rémunération à mentionner dans la future convention à établir entre le département et la collectivité demandant l’assistance est obtenu en multipliant le tarif par habitant par la population de la commune ou du groupement (en application de l’article L. 2324-2 du CGCT).
Le conseil général (le conseil exécutif de Corse et dans les DOM, le conseil d’administration de l’office de l’eau), définit le seuil de mise en recouvrement de la rémunération demandée aux communes et EPCI bénéficiaires.
La direction générale des collectivités locales (DGCL), devait fournir chaque année les données relatives au potentiel financier, nécessaires à la détermination des communes et EPCI pouvant bénéficier de l’assistance technique.
L’éligibilité sera déterminée au 1er janvier de chaque année. Les communes et EPCI devenus inéligibles au 1er janvier continuent de bénéficier de l’assistance technique du département jusqu’au terme prévu par la convention mentionnée à l’article R. 3232-1-1, et au plus tard ou à défaut jusqu’au 31 décembre de la même année.
Le décret du 26 décembre 2007 et l’arrêté du 21 octobre 2008 sont entrés en application le 1er janvier 2009.
Le premier bilan établi le 3 mars 2009 par l’Association nationale des personnels des Satese (Ansatese) à destination de l’Association des départements de France (ADF) témoignait des difficultés rencontrées.
La note de l’Ansatese
Disparités territoriales
Créés en 1964 à l’initiative du ministère de la Santé et des agences de l’eau, les Satese, ensuite « transférés » aux Conseils généraux, avaient peu à peu étendu leurs activités à un secteur décrété concurrentiel par Bercy et la Direction de l’eau à dater de 2004-2005, mais qui ne l’était pas vraiment puisque qu’aucun bureau d’études ne se positionnait sur leur champ d’intervention. Et qu’aucun contentieux n’avait par ailleurs été engagé par un opérateur privé à ce titre…
Ce sont donc bien les représentants de l’appareil d’Etat, en l’espèce de Bercy et de la Direction de l’eau, qui ont « anticipé » une situation concurrentielle totalement imaginaire !
Pour « clarifier » cette situation qui, selon le ministère de l’Ecologie, devenait "litigieuse au regard du droit de la concurrence et des marchés publics", l’article 73 de la loi sur l’eau du 30 décembre 2006 (Lema), les a donc érigés en "services d’intérêt économique général".
Dans les faits, le décret d’application du 26 décembre 2007 a donc classé les communes en deux catégories, "éligibles" ou "non-éligibles", en fonction de leur taille et de leurs ressources.
Le lot des "éligibles" comprend des communes rurales - au potentiel financier par habitant inférieur à 1,3 fois celui des communes de moins de 5000 habitants, soit 838,96 euros par habitant en 2008 -, et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de moins de 15 000 habitants.
En tant qu’"éligibles", ces EPCI peuvent bénéficier des services des Satese sans se soumettre au Code des marchés publics. Dans leur cas, une simple signature de convention avec le département suffit.
Quant aux communes "non-éligibles", il s’agit de communes urbaines de plus de 5000 habitants ou appartenant à une unité urbaine de plus de 5000 habitants.
Elles peuvent faire appel aux Satese contre rémunération, et en respectant les règles de la concurrence et des marchés publics. Dans la mesure où la prestation est assurée par les conseils généraux, chaque département en fixe le montant. De fait, une grande variété de services, de coût et d’organisation existent d’un département à l’autre.
Dans les Côtes-d’Armor le service a été réorganisé avec, d’une part les missions départementales, et de l’autre les prestations à des tiers (principalement des collectivités locales). Sur 373 communes, 328 sont éligibles. Pour celles-ci, le coût proposé en assainissement collectif se situe entre 0,35 et 0,70 euro/habitant.
"Cette tarification est globalement nettement plus faible que précédemment pour la limite inférieure", précisait M. Gilles Marjolet du Satese 22, dans une interview à Localtis au début de l’année 2009. Pour les communes non-éligibles, une tarification de 275 euros par jour HT a été établie. "L’année 2009 sera celle de l’observation et nous ajusterons le tir", ajoutait-t-il.
Dans le Finistère, "aujourd’hui le service est basé sur une approche thématique ; à partir de mars 2009, la nouvelle organisation s’appuiera sur une approche territoriale, par bassin versant, en suivant le découpage des Sage (Schémas d’aménagement et de gestion des eaux), pour obtenir une meilleure cohérence", complétait M. Jacques Le Gall du Satese 29. "Nous souhaitons également simplifier les contacts avec le conseil général et développer une connaissance approfondie des problèmes de l’eau en suivant davantage les projets d’eau potable." Pour les communes éligibles, le tarif sera de 338 euros par an. Le département ne souhaitait pas communiquer ses tarifs pour le secteur concurrentiel.
De même que le conseil général de Vendée. "Nous ne souhaitons pas abandonner les communes non-éligibles, qui voudraient toujours travailler avec nous, mais nous ne voulons pas aller vers le secteur concurrentiel non plus", déclarait M. Jean-Paul Hoflack, directeur de l’environnement de Vendée.
Perte de connaissances
Plus généralement, les Satese, s’ils ont été affectés très diversement par la mise en œuvre de l’article 73, notamment au vu des arbitrages politiques locaux, ont pour l’heure maintenu leur activité quand ils interviennent sur un parc à dominante rurale ou très rurale, mais de nombreux départements n’en sont pas moins affectés par une perte de vision globale très rapide de leur parc épuratoire.
Un comble quand on sait la gravité de la situation vis-à-vis de la DERU 91, ou qu’on a pris la mesure du désastre de l’ANC, piloté par les mêmes…
Pour ce qui est des Satese « non ruraux », ils accusent pour leur part une importante perte d’activité, voire s’acheminent vers l’arrêt pur et simple.
L’Etat a une responsabilité majeure dans cette contraction globale, dans la mesure où la DGCL du ministère de l’Intérieur s’est révélée défaillante en matière de transmission des données afférentes au potentiel financier des communes. Incompétence ou machiavélisme ?
La signature de conventions, désormais obligatoires, entre le Conseil général et les communes, enregistre un bon taux de retour, quand le tarif apparaît raisonnable par rapport aux missions fournies.
A noter qu’aucun problème n’a été enregistré à ce jour avec le secteur privé.
Les bureaux d’étude, comme c’était prévisible, ne se sont en effet aucunement précipités sur les missions des Satese pour les communes « non éligibles », car leur inconsistance et leur dispersion sur le territoire représentent en réalité de faibles volumes financiers et peu de perspectives de marges.
Parole entendue : « On ne gagne pas d’argent avec les bilans 24h00 des petites collectivités, c’est plus de soucis qu’autre chose »
Les limites de l’assistance payante
Globalement très peu de départements interviennent aujourd’hui dans le champ « concurrentiel », ou alors de manière ciblée, et les interventions transversales (politiques du département pour son propre compte), sont très variables d’un département à l’autre.
On peut à cet égard déplorer l’élimination de certaines collectivités, non éligibles, qui ont pourtant besoin d’une assistance, en raison des « travers du mode de calcul ».
Ainsi du cas d’un syndicat intégrant une commune urbaine, ou à potentiel financier élevé, ou doté d’une population importante qui fait grimper le coût de l’assistance, alors qu’il y a que peu de population raccordée sur la STEP, et donc d’assiette de financement…
On peut aussi s’étonner de la signature de conventions par certaines collectivités disposant de faibles moyens, malgré un coût de l’assistance technique du Satese élevé, et des missions complètes d’auto-surveillance confiées à leur fermier. En fait, la police de l’eau ne réalisant plus de contrôles inopinés sur site depuis déjà de nombreuses années, ces collectivités souhaitent, au-delà du rapport annuel du délégataire et des chiffres communiqués, être rassurées sur le travail que le délégataire effectue sur le terrain…
Ce qui en dit long sur la « transparence » des données fournies aux collectivités par les grandes entreprises délégataires.
Et donne le sentiment d’un certain gâchis. Sur certains ouvrages l’expertise technique des Satese ne dégage finalement pas de forte plus-value, par rapport aux sommes finalement prélevées sur la facture d’eau, et au travail du fermier. Le mode de calcul est inadapté. Un coût réduit ou gratuit aurait été plus judicieux pour ces missions relevant plus du préventif et de l’information des élus que de l’assistance technique.
Mais cela les rédacteurs du texte réglementaire n’ont pas voulu l’entendre…
Une dérive pernicieuse. L’Etat s’est déchargé du contrôle sur les exploitants, les collectivités et les agences de l’eau, au profit d’un contrôle « virtuel » de données. Pourtant la sonnette d’alarme de la DRIRE, avec les dérives de l’auto-surveillance de certains industriels aurait dû lui mettre la puce à l’oreille.
Il est vrai que depuis lors, la RGPP aura de surcroît contribué à aggraver les choses.
Paysage après la bataille
Le paysage apparaît donc très contrasté, avec une grande variabilité des missions proposées, en nombre et en quantité, suivant l’antériorité des anciennes missions, les besoins des collectivités (l’accent est plutôt mis sur les communes en régie au détriment des communes affermées), les contraintes budgétaires et humaines du département, les aides ou l’absence d’aide de l’Agence de l’eau…
Le nouvel encadrement réglementaire des activités d’assistance des départements est donc en fait fortement modulé par les pratiques antérieures, et contrebalancé, jusqu’à présent, par la possibilité d’agir pour son propre compte.
Les tarifs facturés aux collectivités s’échelonnent par ailleurs de la quasi-gratuité à des coûts supérieurs aux coûts réels, ce qui là encore ne témoigne pas en faveur d’une « réforme » qui aggrave les disparités territoriales.
De surcroît la réforme à venir des collectivités territoriales fait peser le risque d’une nouvelle perte de vitesse des Satese à l’avenir, découlant du transfert à marche forcée de compétences « assainissement » aux structures intercommunales, qui seront des collectivités au final non éligibles. Au besoin les dotations de l’état, majorées, sauront faire céder les plus réticentes.
A cela se rajoutera l’impact de la perte de la clause de compétence générale des départements ou des régions, qui permet actuellement les missions « in house ».
Brouillard sur les données publiques
Même l’Onema va y perdre car il n’a pas, pour l’assainissement, les moyens de ses ambitions et de ses missions. Il ne pourra pas compenser cette perte d’informations en lien direct avec le terrain, et le futur Système d’information sur l’eau (SIE), n’apportera, à terme, qu’une vision purement « déclarative » de certains aspects de la réalité du fonctionnement du parc épuratoire.
On se retrouve déjà actuellement dans une dichotomie, avec une conformité réglementaire déclarative nationale, pour transmission à Bruxelles, et une conformité réglementaire déclarative locale, engageant au respect des arrêtés préfectoraux, souvent plus exigeants.
Une collectivité peut donc être « dans les clous » au niveau national, sans l’être au niveau local.
Dans l’absolu, une collectivité peut même être dans les clous « par défaut » au niveau national et local, si elle effectue une erreur « matérielle » de saisie, voire si elle ne transmet pas de données, ou « oublie » certaines données, chaque acteur se protégeant avant tout des retombées d’une non-conformité non déclarée ou non connue, plutôt que d’une non-conformité déclarée.
Aberrant ? Pas tant que cela, à force de fractionner et de diluer les responsabilités de contrôle.
Coexistent en effet actuellement l’auto-surveillance (montant) de la société des eaux qui exploite l’ouvrage, celui (théorique) de la collectivité validant cet auto-contrôle, celui (en cours) de l’agence de l’eau sur les données provenant de cet auto-contrôle, censé pallier l’insuffisance de contrôle régalien, et celui, du coup purement administratif, de la police de l’eau sur l’ensemble, puis, en dernière instance, le couperet de Bruxelles.
Si toutes les données sont « bonnes », à part les poissons, qui se souciera au final de ce déversoir d’orage oublié ou de ce poste de relevage non équipé qui déborde ? Avec des fréquences d’auto-contrôle de seulement une fois tous les deux ans pour les plus petits ouvrages, et compte tenu du nombre d’ouvrages à suivre, on voit bien les limites et les dérives possibles du système « déclaratif », et la taille des mailles du filet…
L’agence de l’eau mandatera-t-elle des prestataires privés pour vérifier par sondages l’auto-contrôle, ou se contentera t-elle seulement de vérifier la cohérence des données fournies ? Si elle recourt à des prestataires, comment contrôlera t-elle que le travail est bien fait ?
Pourquoi ne pas avoir économisé des moyens en confiant la vérification de l’auto-surveillance aux Satese ?
L’outil Satese existait, et il avait au moins le mérite de mettre toutes les collectivités et sociétés des eaux sur un pied d’égalité, en exerçant une forme de contre-pouvoir indépendant, qui mettait tous les acteurs face à leurs obligations et responsabilités.
Le préventif l’emportait sur le curatif.
Peut être était-ce trop évident pour un ministère, obnubilé par le « reporting » à Bruxelles sur les gros ouvrages, qui a choisi d’externaliser les missions les plus intéressantes à l’Onema ? Maintenant il faut alimenter la machine.
Au fond, dans ce jeu de poker menteur qui se dessine sur la gestion et la validation des données, où je peux être « conforme », sans vraiment l’être tout à fait en réalité, c’est peut-être l’absence de maîtrise de ce contre-pouvoir confié aux départements qui allait tôt ou tard trop mettre du sable dans la mécanique bien huilée échafaudée par la Direction de l’eau ?
En ces temps de « flottement », tant que l’Etat ne s’intéresse qu’aux grosses stations d’épuration, les bons élèves et les petites collectivités ont intérêt à traîner un peu des pieds, ou à ne pas jouer la totale transparence, et ce n’est malheureusement pas la « réforme » en cours des Satese qui améliorera cet état de fait.
Au total, le prix de cette nouvelle compétence obligatoire des départements se traduit par la complexification des actions des Satese, la fragmentation des missions, l’accentuation des inégalités entre les départements, la perte de vision globale, la financiarisation des relations avec les collectivités, la concurrence avec certaines missions des services de l’Etat, l’absence de contrôle sur le terrain d’une partie du parc, et donc du travail réalisé par les sociétés fermières, puisque certains délégataires programment l’entretien des ouvrages, en fonction des visites du Satese...
Triste résultat de décisions prises pour des motifs idéologiques, sans tenir compte des réalités de terrain, des besoins des élus locaux, ainsi que d’autres bénéficiaires des actions des Satese que les collectivités « éligibles ».
On en viendrait presque à espérer que Bruxelles n’y apporte son grain de sel un peu plus tôt que prévu…
