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L’association des usagers aux politiques de l’eau (5) : les CCSPL, une expérience de concertation inaboutie
9 janvier 2007
par - eauxglacees.com
La très lente création des Commissions Consultatives des Services Publics Locaux (CCSPL) instituées en 1992 et leur fonctionnement erratique témoignent bien des difficultés d’acclimater transparence et participation des usagers aux politiques publiques de l’eau et de l’assainissement. Le gouvernement et l’Assemblée nationale viennent de surcroit de refuser d’en étendre la mise en œuvre lors de l’adoption du texte définitif de la loi sur l’eau.
Les Commissions Consultatives des Services Publics Locaux, avaient donc été créées, mais sans être vraiment mises en place, par la loi dite "ATR" de 1992, qui a été reprise dans l’article L.1413-1 du Code Général des Collectivités Territoriales.
L’obligation de les constituer a ensuite été réaffirmée par la loi n°2002-276 du 27 février 2002, dite "Démocratie de Proximité", ou "loi Vaillant", qui les a dotées de compétences élargies en matière de gestion des services publics locaux.
Que dit le texte ?
"Les régions, les départements, les communes de plus de 10 000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, créent une commission consultative des services publics locaux pour l’ensemble des services publics qu’ils confient à un tiers par convention de délégation de service public, ou qu’ils exploitent en régie dotée de l’autonomie financière."
Auparavant, cette obligation valait pour les communes de plus de 3500 habitants et les Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI) comprenant au moins une commune de 3500 habitants et plus. En pratique, elle n’avait guère été respectée.
Plusieurs amendements au projet de loi sur l’eau examiné en première lecture par l’Assemblée nationale en mai 2006, puis en seconde lecture en décembre 2006, proposaient d’abaisser le seuil rendant leur création obligatoire par les EPCI à 20 000 habitants, mais le gouvernement et l’Assemblée les ont finalement repoussés.
Cette commission, présidée par le maire, le président du conseil général, le président du conseil régional, le président de l’organe délibérant, ou leur représentant, comprend des membres de l’assemblée délibérante ou de l’organe délibérant, désignés dans le respect de la représentation proportionnelle, et des représentants d’associations locales, nommés par l’assemblée délibérante ou l’organe délibérant.
En fonction de l’ordre du jour, la commission peut, sur proposition de son président, inviter à participer à ses travaux, avec voix consultative, toute personne dont l’audition lui paraît utile. Une possibilité qui n’a, semble-t-il jamais été mise en œuvre jusqu’à présent…
La majorité des membres de la commission peut demander l’inscription à l’ordre du jour de toute proposition relative à l’amélioration des services publics locaux.
La commission examine chaque année sur le rapport de son président :
1° le rapport, mentionné à l’article L.1411-3, établi par le (ou les) délégataire(s) de service public,
2° les rapports sur le prix et la qualité du service public d’eau potable, sur les services d’assainissement et sur les services de collecte, d’évacuation ou de traitement des ordures ménégères visés à l’article L.2224-5,
3° un bilan d’activité des services exploités en régie dotée de l’autonomie financière,
4° le rapport mentionné à l’article L.1414-14 établi par le co-contractant d’un contrat de partenariat.
Elle est consultée pour avis par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant sur :
1° Tout projet de délégation de service public, avant que l’assemblée délibérante ou l’organe délibérant se prononce dans les conditions prévues par l’article L.1411-4,
2° Tout projet de création d’une régie dotée de l’autonomie financière, avant la décision portant création de la régie,
3° Tout projet de partenariat avant que l’assemblée ou l’organe délibérant ne se prononce dans les conditions prévues à l’article L.1412-2.
Depuis lors environ 40% seulement des collectivités visées par ces dispositions ont effectivement mis en place des CCSPL, ce qui témoigne de réticences difficiles à surmonter, lors même que quelques expériences en cours inciteraient plutôt à un optimisme mesuré, quant au bien fondé de la démarche.
En effet les CCSPL apparaissent de nature à favoriser l’éducation citoyenne, la formation, sur le terrain sensible des services publics locaux. Surtout dans l’hypothèse où les différentes parties s’accordent, comme l’expérience en a été initiée par la CCSPL du Grand Lyon (la Courly), à la doter d’un budget de fonctionnement conséquent (150 000 euros annuels pour la Courly), qui autorise notamment la mise en oeuvre de formations dispensées par ce biais aux élus et aux militants associatifs qui participent à ses travaux.
Dans la pratique les CCSPL permettent à leurs membres de prendre connaissance des documents de gestion des services publics, mis à disposition des usagers citoyens.
Ce sera notamment le cas pour les contrats de délégation de service public (DSP), sous leurs différentes formes de concession, d’affermage ou de régie intéressée.
Les usagers participant au fonctionnement des CCSPL pourront dès lors se familiariser avec un grand nombre de documents de gestion : Compte rendu technique et financier du délégataire, Rapport annuel sur le prix et la qualité du service public, Compte administratif, voire Lettres d’observations des Chambres régionales des Comptes...
Au-delà c’est peut-être surtout la rencontre, l’échange, le débat direct avec les élus en charge de ces compétences sensibles qui semblent de nature à favoriser des formes d’apprentissage social, dont l’aboutissement ultime serait une véritable co-production des politiques publiques.
Reste qu’en dépit de leurs potentialités, tant la "jeunesse" du dispositif dans le paysage institutionnel, que l’extrême lenteur de cet apprentissage social, comme la diversité des compétences dont peuvent se saisir les CCSPL, qui a fréquemment donné lieu à la création au sein des plus importantes d’entre elles de "groupes thématiques", conduisent à ce qu’elles connaissent une activité aléatoire, qui dépend de l’existence de projets à leur soumettre, hormis l’examen des rapports et bilans annuels.
Il faudra probablement attendre par ailleurs que la jurisprudence tranche sur les éventuels problèmes relatifs à leur compétence et à l’étendue de leurs pouvoirs.
Un jugement du Tribunal Administratif de Strasbourg du 1er décembre 2003 a ainsi annulé en partie une délibération municipale qui excluait la compétence de la CCSPL pour les services publics fonctionnant antérieurement à la date de création de ladite commission.
D’une façon générale on constate que les différentes collectivités territoriales et autres EPCI ne se sont pas précipitées sur l’opportunité de mettre en place des CCSPL. En fait celles-ci ont souvent été créées dans l’urgence, à l’occasion d’un changement ou d’une création de délégation de service public.
Une enquête menée en 2004 auprès de différentes préfectures avait en effet établi que 812 CCSPL seulement avaient été créées à cette date dans 86 départements.
L’adoption définitive de la LEMA en décembre 2006 n’aura donc malheureusement pas permis d’accomplir des progrès sensibles en la matière.
Le 13 décembre 2006, l’Assemblée nationale supprimait en effet un amendement précédemment adopté au cours des travaux parlementaires, et qui faisait obligation aux maires des communes de plus de 10.000 habitants et aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 20.000 habitants de mettre en place une "commission consultative des services publics locaux".
Un autre amendement rend désormais facultative la constitution d’une commission consultative des services publics locaux dans les EPCI dont la population est comprise entre 20.000 et 50.000 habitants.Alors que tous les « acteurs » de l’eau, jusqu’au Cercle Français de l’Eau compris (Veolia, Suez et Saur), revendiquaient l’extension rapide des CCSPL, cette décision éclaire d’un jour cru la réalité des engagements de porter la participation des usagers au cœur de la « gouvernance de l’eau »…
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