Nicolas Hulot a adressé le 1er juin dernier à une centaine de haut-fonctionnaires, d’élus et à quelques associations un rapport de 543 pages commandé à l’automne 2017 à l’Inspection des finances (IGF) et au Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD). Sous couvert de prendre acte des bouleversements introduits par la loi sur la biodiversité votée sous le précédent quinquennat, ce rapport propose en réalité un veritable démantèlement des Agences telles qu’elles ont fonctionné depuis un demi-siècle. Leurs redevances, plus de deux milliards d’euros par an, qui vont continuer à être prélevées sur la facture d’eau de tous les Français, seront en grande partie détournées de leur objectif pour financer d’autres politiques. Une nouvelle police de l’eau et de la nature sera confiée… soit aux Préfets, soit aux garde-chasses de l’ONCFS (!), tandis que cinq scénarios de fusion-absorption des Agences avec d’autres organismes sont également proposés.
La démarche s’inscrit dans un calendrier marqué par d’autres échéances : la tenue “d’Assises de l’eau”, d’abord pour le petit cycle, actuellement en cours, puis le grand cycle à la rentrée prochaine, qui ont été mises en place pour camoufler le coup de force en cours. L’élaboration puis l’adoption du XIème Programme des Agences de l’eau avant la fin de l’année, et enfin le Projet de loi de finances (PLF), 2019, à l’occasion duquel la ponction de 500 millions d’euros sur le budget des Agences, déjà opérée en 2018, sera non seulement confirmée, mais aggravée. Enfin, avant l’été, l’autre coup de force opéré à l’Assemblée, qui va selon toutes probabilités alourdir la facture d’eau des Français de deux milliards d’euros supplémentaires pour financer la gestion des eaux pluviales urbaines, tour de passe-passe scandaleux que nous n’avons cessé de dénoncer… dans l’indifférence générale.
Toute l’affaire, nous diront certains commentateurs, trouverait son origine dans un arrêt du Conseil d’Etat, qui a considéré au début des années 2000 que les redevances des Agences n’étaient pas des “redevances pour service rendu”, entrant dans la catégorie de la “fiscalité affectée” (à un usage précis, ici stricto sensu les politiques de l’eau), mais des "impositions de toute nature", autrement dit des impôts que l’état peut utiliser à sa guise.
Cette dernière analyse a depuis lors été reprise ad nauseam par le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), de la Cour des Comptes, et bien sur Bercy, qui entendaient “renationaliser” les redevances, dont l’utilisation au profit des différents usagers de l’eau, collectivités locales, industriels et surtout agriculteurs, a fait l’objet de nombreuses critiques, dont certaines étaient parfaitement fondées, notamment l’absence de transparence du système et la position dominante qu’y occupaient différents acteurs, à l’exemple du monde agricole qui a pu par exemple, et entend bien continuer à le faire, faire financer sur fonds publics des infrastructures d’irrigation, contestées par une grande partie de la société.
Ceci dit, que va-t-il se passer désormais ? L’utilisation par les Agences des plus de deux milliards d’euros de redevances annuelles, perçues à plus de 90% auprès des seuls usagers domestiques de l’eau et de l’assainissement, tous les Français, se répartissait en trois blocs : les dépenses de fonctionnement, le financement des projets des collectivités locales dans le petit cycle de l’eau : réseaux, usines d’eau potable ou stations d’épuration…, et enfin le financement des actions de préservation de la ressource dans le cadre du grand cycle de l’eau. Le tout enserré par les régles de la “fongibilité asymétrique” : je peux imputer un surcroit de dépenses du volet 1 sur le volet 2, puis du volet 2 sur le volet 3, mais pas l’inverse.
Or il va désormais falloir faire des choix, drastiques, puisque le hold-up de l’Etat sur le budget des Agences, 500 millions d’euros au total cette année, ampute la capacité d’investissement des Agences de 25 à 30%.
Le choix est déjà fait : ce sont les collectivités locales qui vont porter l’essentiel du poids des restrictions budgétaires. Pour tout ce qui est de l’ordre du “réglementaire” elles devront désormais se débrouiller toutes seules pour financer la construction d’une usine d’eau potable, d’une station d’épuration, pour les investissements de l’assainissement non collectif... Plusieurs agences ont ainsi déjà notifié officiellement leur désengagement aux collectivités. Celles-ci vont donc devoir recourir à l’autofinancement ou à l’emprunt, avec un impact immédiat sur la facture d’eau des usagers domestiques, dont le montant va donc s’envoler à proportion.
Du coup, en espérant éteindre l’incendie qui couve, les déclarations se multiplient à l’occasion des "Assises de l’eau", qui évoquent, fallacieusement, une prétendue manne de financements européens aujourd’hui inemployés (FEDER et FEADER), auxquels pourraient recourir les collectivités :
"Les Allemands ont récupéré 15 milliards d’euros, on pourrait en faire autant !", clame-t-on de concert à la Fédération professionnelle des entreprises de l’eau (FP2E) et chez Canalisateurs de France qui pleurent leur mère.
Un mensonge éhonté. Contrairement à d’autres pays européens les gouvernements français successifs n’ont jamais choisi d’inscrire les politiques de l’eau au rang des priorités, déterminées à sa convenance par chaque état-membre, qui rendaient éligibles à ces financements européens. Comme l’expliquait par le menu il y a quelques mois, avec une impeccable précision, une haut-fonctionnaire invitée à une sauterie... du Cercle français de l’eau à l’Assemblée nationale.
Ceci sans même évoquer les pataques liés à la création des nouvelles régions sous la précédente mandature, qui a provoqué une véritable thrombose du système, puisque ce sont par les régions que transitent lesdits financements européens.
Et le tout sans oublier l’accident industriel de l’Agence centrale de paiement, sise, certains lieux sont maudits... à deux pas de l’Onema à Vincennes.
Plus profondément, et sans même évoquer les conséquences prévisibles du choix de l’un ou l’autre des cinq (en réalité trois), scénarios présentés en matière de fusion-aborption des Agences avec d’autres organismes, cette “réforme” exprime, en conformité avec les fondamentaux libéraux du gouvernement qui la porte, un véritable “darwinisme environnemental”.
Ce n’est plus à l’Etat et à ses institutions de porter un projet régalien, et donc d’impulser et d’encadrer, des politiques publiques de protection de l’environnement. Désormais chacun, chaque acteur, chaque groupe d’intérêts devra se débrouiller tout seul, faire son affaire, avec ses moyens, d’assumer sa part de la protection de l’environnement. On voit où ça nous mène : à une régression sans précédent des politiques publiques de l’environnement élaborées depuis un demi-siècle, déjà actée dans les décisions quotidiennes du ministère présidé par M. Hulot.
En définitive ce gouvernement, comme ses prédécesseurs fait de grands moulinets de "com" : "Make our planet great again"...
Une véritable escroquerie intellectuelle. Faute de renoncer à la croissance à tout va, qui nous conduit droit dans le mur, on construit sans cesse de nouveaux villages Potemkine. Dans la période c’est la bande à biodiv et climat, les amis de M. Hulot, qui sont à la manoeuvre.
Une véritable fiscalité écologique ? Impossible ce serait abandonner la sacro-sainte croissance à tout crin.
On va donc dépecer un système qui fonctionnait tant que bien que mal, et rafler le jackpot des Agences pour financer les simagrées de la bande à biodiv et climat.
Le fameux "Plan biodiversité" en cours de finalisation, sur lequel comptait l’avionneur d’Ushaïa pour se refaire la cerise étant un invraisemblable salmigondis d’idées creuses et de niaiseries modeuses concocté par sa bande.
Nos enfants vont le sentir passer, comme dirait l’autre.
La synthèse du rapport
« Le rapport de la mission du conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et de l’inspection générale des finances (IGF) relative aux opérateurs de l’eau et de la biodiversité comporte un rapport de synthèse ainsi que quatre annexes thématiques, précédées chacune d’une synthèse d’une dizaine de pages, visant à répondre à l’ensemble des analyses demandées dans la lettre de mission datée du 3 novembre 2017. L’ensemble formé par le rapport de synthèse, ses annexes et leurs synthèses permet ainsi différents niveaux de lecture.
La mission a commencé par dresser un état des lieux du cadre actuel dans lequel sont conduites les politiques de l’eau et de la biodiversité (annexe III).
L’État met en oeuvre ces politiques au travers de plusieurs outils, qui font intervenir ses services (administration centrale et services déconcentrés) et vingt opérateurs, dont :
six agences de l’eau ;
dix établissements publics de parcs nationaux ;
l’Agence française pour la biodiversité (AFB), créée par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ;
l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ;
l’Établissement public du Marais poitevin (EPMP).
Ces outils sont les suivants :
la connaissance, la planification et l’appui technique ou l’expertise ;
la réglementation et le contrôle de son respect (polices de l’eau et de la nature) ;
les incitations, qui peuvent revêtir deux formes : celles apportées par la fiscalité, au travers de la mise en oeuvre d’une taxation environnementale de type « pollueur-payeur », et celles relevant d’aides financières.
Les moyens dédiés à ces politiques proviennent de crédits budgétaires inscrits sur le programme 113 et de taxes fiscales affectées, dont, notamment, les redevances prélevées par les agences de l’eau. Ces redevances, dont le montant total fait l’objet d’un plafonnement annuel, permettent aux agences d’apporter des concours financiers aux personnes publiques et privées pour la réalisation d’actions ou de travaux d’intérêt commun au bassin, dans le respect des orientations nationales, et contribuent également au financement de l’AFB et, via cette agence, des établissements publics de parcs nationaux, ainsi que de l’ONCFS.
Les analyses de la mission la conduisent à constater que les politiques de l’eau et de la biodiversité, bien que pilotées depuis dix ans par une même direction d’administration centrale, se sont construites par juxtaposition et accumulation d’objectifs, sans se poser la question de l’adéquation des missions et des moyens et sans vision globale. Les contraintes budgétaires sont ainsi devenues les véritables déterminants de ces politiques.
Dans un contexte budgétaire contraint, il en résulte, moins de deux ans, paradoxalement, après l’adoption de la loi pour la reconquête de la biodiversité, qui a porté des objectifs ambitieux, un besoin de mise en cohérence d’une politique d’ensemble de l’eau et de la biodiversité, définie à partir d’objectifs priorisés tenant compte des engagements européens et de la réforme territoriale.
La mission a ensuite procédé à une analyse des financements et des interventions des agences de l’eau (annexe IV). Il ressort de cette analyse qu’il apparaît souhaitable :
à court terme, soit pour une mise en oeuvre dès le XIème programme d’intervention (2019-2024) :
de recentrer les interventions des agences là où elles sont les plus efficaces, ce qui doit conduire à relever les seuils d’intervention, à accroître la sélectivité des aides et à en arrêter certaines relevant du domaine 2, consacré aux mesures générales de gestion de l’eau (financement des stations d’épuration au titre de la seule mise en conformité aux obligations réglementaires issues de la directive sur les eaux résiduaires urbaines, aides à l’assainissement non collectif) ;
de rechercher une meilleure adéquation entre les ressources et les besoins dans la répartition du plafond annuel de redevances des agences et une meilleure prise en compte des enjeux de solidarité territoriale dans la fixation de la clé de répartition, entre agences, de leur contribution financière à l’AFB et à l’ONCFS ;
à moyen terme, soit pour une mise en oeuvre au XIIème programme d’intervention, ce qui supposera d’en tenir compte dès la revoyure du XIème programme, en 2022 :
de recentrer fortement les interventions des agences sur (i) les actions de connaissance, de planification et de gouvernance, (ii) la solidarité territoriale dans le « petit cycle » de l’eau (dans le cadre d’une enveloppe financière dédiée) et (iii) les interventions en faveur du « grand cycle », du milieu marin et de la biodiversité.
Les agences de l’eau, dont les aides financières relèvent aujourd’hui de trois logiques (financement d’opérations d’intérêt commun au bassin dans le « grand cycle », financement de la solidarité urbain-rural dans le « petit cycle » et rôle de « mutuelle » des services d’eau et d’assainissement), cesseraient ainsi de faire office de « mutuelle » pour les services d’eau potable et d’assainissement ;
afin de favoriser l’acceptabilité de ce recentrage et de mieux utiliser l’outil fiscal, de faire évoluer le système de redevances pour en faire un réel outil de fiscalité environnementale, notamment par :
– la rénovation de la redevance pour pollution de l’eau d’origine domestique (à laquelle serait associé un abandon définitif des primes épuratoires, dont l’efficacité n’est pas démontrée) ;
– la mise en place d’une redevance assise sur les ventes d’engrais minéraux azotés et l’augmentation des taux de la redevance pour pollutions diffuses agricoles ;
– la diversification des ressources affectées aux agences pour contribuer au financement de l’extension de leur périmètre d’intervention (2), dans une logique prévoyant que « les pressions sur l’eau et la biodiversité paient les interventions pour l’eau et la biodiversité ».
(2) Une mission du CGEDD de juillet 2016 a examiné diverses options pour ce faire, reposant sur la mise en oeuvre, soit d’une taxe additionnelle à une taxe existante, dont le produit serait affecté aux agences, soit d’une taxe nouvelle. Elle avait retenu un objectif de recette de 100 à 150 M€, qui s’avère du même ordre de grandeur que la contribution complémentaire des agences instaurée en loi de finances pour 2018.)
Ce recentrage strict des interventions des agences de l’eau au XIIème programme se justifie notamment, dans le principe, par le fait que le financement du renouvellement des équipements, dans le « petit cycle », a vocation à être assuré, dans le cadre d’un service public industriel et commercial, par le consommateur d’eau, via le prix de l’eau, et non pas au travers d’interventions financières des agences.
Ce financement sera par ailleurs facilité par le transfert obligatoire de la compétence « eau et assainissement » aux EPCI, prévu par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale pour la République, qui doit permettre de réduire d’un facteur 10 à 20 le nombre d’autorités gestionnaires.
(Note Eaux glacées : ce dernier argument est parfaitement fallacieux. Dans un premier temps les transferts de compétence loi NOTRe se traduisent au contraire par un surcoût : embauche de personnels, acquisition de matériels, remise à niveau des services, etc...).
Comme cela lui était demandé, la mission a également dressé un bilan des démarches de mutualisation et d’optimisation mises en oeuvre depuis une dizaine d’années par les opérateurs du programme 113. Il ressort de cette analyse (annexe V) que :
la mission fait un bilan critique de ces démarches, qu’elle explique principalement par une gouvernance inefficace, notamment en raison d’une implication insuffisante de la direction de l’eau et de la biodiversité (DEB), ce qui la conduit à formuler des propositions pour en améliorer le pilotage ;
les conditions d’exercice des missions de police de l’eau et de la nature sont menacées par les modalités d’adaptation de l’AFB et de l’ONCFS à leurs schémas d’emplois et, pour la première, à l’exercice des nouvelles missions qui lui ont été confiées par la loi du 8 août 2016 ; seule la réussite de la mutualisation de leurs équipes de terrain et une meilleure répartition géographique de leurs effectifs permettront de conserver une pression de contrôle suffisante sur le territoire ;
les freins existant à la mobilité des agents titulaires et non titulaires doivent être levés afin de permettre aux démarches d’optimisation des opérateurs – et notamment de mutualisation – d’être conduite avec efficacité et de produire leurs effets.
Enfin, s’agissant de l’évolution structurelle de l’organisation des opérateurs, la mission estime que la mise en cohérence des politiques de l’eau et de la biodiversité évoquée supra en constitue un préalable. Sous cette condition, la mission a proposé cinq scénarios globaux d’évolution (annexe VI), à partir d’une analyse des évolutions possibles pour chacun des opérateurs ou réseaux d’opérateurs concernés, conduite selon les critères d’analyse visés dans la lettre de mission :
les établissements en charge de missions de connaissance, d’expertise et de police de l’environnement (AFB et ONCFS) ;
les dix établissements publics de parcs nationaux ;
l’EPMP ;
les six agences de l’eau.
Au-delà d’un exercice efficace de la tutelle par la DEB, indispensable pour veiller à la mise en oeuvre effective des démarches d’optimisation, ces cinq scénarios partagent plusieurs points communs :
toutes les interventions financières au titre de la politique de l’eau et de la biodiversité seraient réservées aux agences de l’eau, qui pourraient faire appel, en tant que de besoin, aux autres opérateurs pour l’instruction des dossiers ;
l’ONCFS transfèrerait ses activités d’études et de connaissance en matière d’espèces chassables et une partie des responsabilités en matière de police de la chasse aux fédérations départementales de chasseurs, en contrepartie d’une baisse des redevances cynégétiques que la mission évalue à une vingtaine de millions d’euros tout au plus. Il s’agirait notamment, dans ce cadre, de permettre aux agents de développement des fédérations de chasseurs d’assurer le contrôle général de la police de la chasse, y compris en l’absence de convention entre la fédération et le propriétaire ;
enfin, à l’exclusion du scénario n° 5 :
certains établissements publics de parcs nationaux seraient rattachés entre eux afin de faciliter la mise en oeuvre de mutualisations entre parcs, en complément de celles devant être mises en oeuvre dans le cadre de leur rattachement à l’AFB ;
les mutualisations entre agences de l’eau seraient renforcées par le rattachement ou la fusion de certaines et le développement de centres de services partagés.
En revanche, ces cinq scénarios se distinguent selon la logique propre qui les sous-tend : logique d’établissements publics intégrés (scénarios n° 1, n° 4 et n° 5) ou distinction entre les missions régaliennes et les autres missions (scénarios n° 2 et n° 3).
Plus précisément, les cinq scénarios globaux qui nécessitent tous des modifications législatives, répondent aux caractéristiques principales suivantes :
le scénario n° 1 fait du préfet le délégué territorial de l’AFB et de l’ONCFS pour faciliter la mise en oeuvre de la mutualisation des équipes de terrain de ces établissements ;
le scénario n° 2 maintient l’AFB et l’ONCFS en tant qu’établissements indépendants, mais distingue leurs missions techniques (connaissance et expertise), qui continueraient à relever de ces établissements, de celles de police, qui seraient placées sous la responsabilité de l’autorité préfectorale. Celle-ci disposerait des personnels de l’État ainsi que des agents concernées de l’AFB, de l’ONCFS et, le cas échéant, des établissements publics de parcs nationaux qui, tout en restant administrativement et financièrement gérés par ces établissements, seraient placés sous son autorité fonctionnelle et hiérarchique ;
le scénario n° 3 spécialise les établissements pour les rendre complémentaires :
l’ONCFS évoluerait en un « Office français de police de l’eau et de la nature » (OFPEN), chargé de l’appui aux services de l’État en matière de police administrative et, sous l’autorité du procureur de la République, des missions de police judiciaire ;
l’AFB se concentrerait sur les missions de connaissance, de recherche, de coordination, d’expertise et d’appui ;
le scénario n° 4 met en oeuvre l’objectif voulu à l’origine de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité en créant une agence ayant la capacité à agir sur l’ensemble des milieux par la fusion de l’ONCFS et de l’AFB ;
le scénario n° 5 prévoit la création d’une agence englobant tous les acteurs actuels : AFB, ONCFS, agences de l’eau, établissements publics de parcs nationaux, EPMP. Ce scénario soulève de nombreux inconvénients :
difficultés de la nouvelle structure à s’imposer face à des établissements à la culture forte et capacité de la tutelle à se positionner par rapport à celle-ci ;
économies d’échelle incertaines et gouvernance ligotée par son gigantisme ;
mise en cause ou rupture des liens territoriaux avec la disparition des conseils d’administration des agences et des établissements publics de parcs nationaux.
Si le scénario n° 1 peut être considéré comme le plus proche de la situation constatée, et donc de ses défauts, les évolutions proposées par la mission, après analyse des avantages et inconvénients propres à chacun des scénarios, se limitent aux scénarios n° 2, n° 3 et n° 4, le scénario n° 5 présentant, de son point de vue, de nombreuses difficultés qui ne peuvent que conduire à l’écarter. »
Note Eaux glacées :
Deux des trois signataires du rapport, pour le CGEDD, étaient les plus hauts responsables de l’ONEMA, quand éclata en 2012 le scandale retentissant qui leur valut leurs postes. On apprécie dès lors à sa juste valeur l’exécution en règle de la DEB par les mêmes...
