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Agences de l’eau : Irresponsables !, par Jean-Jacques Maynard (*)

25 janvier 2018

par Marc Laimé - eauxglacees.com

Figure du monde de l’eau français, contractuel depuis 42 ans d’une Agence de l’eau, syndicaliste respecté, Jean-Jacques Maynard dénonce les récentes décisions gouvernementales qui font peser une menace sans précédent sur les politiques environnementales, plus que jamais primordiales quand le changement climatique menace notre avenir, voire notre survie.



« Trois trimestres d’exercice du pouvoir par le nouveau Président de la République permettent d’établir quelques constats sur ce qui attend les Français au quotidien à court et moyen terme.

La parole présidentielle fait référence absolue, gouvernement et parlement sont priés d’obtempérer. La communication étant particulièrement maîtrisée, la sphère médiatique en fait son évangile et s’en fait le relais le plus servile.

Cette façon de diriger ne peut qu’aboutir à réinterroger notre démocratie d’autant plus rapidement que les objectifs fixés ne seront pas atteints. La communication risque en effet de ne pas suffire pour justifier les efforts immédiats imposés à la majorité de la population et le renvoi d’éventuels retours à bien plus tard, signal envoyé dès à présent pour ce qui concerne les réductions d’impôts et les éventuelles embellies de l’emploi.

Facteur aggravant, jamais dans notre histoire récente n’a été aussi important le poids de la technostructure d’Etat, à commencer par celle qui sévit à Bercy et dont orthodoxie budgétaire à œillères et dogmatisme obscurantiste paraissent être les principaux fondements. Rien de nouveau sous le soleil, ce sont bien ceux qui se prétendent la solution qui sont le problème.

Ce qui vaut en effet, ce sont les décisions prises, dont les deux principales désormais actées, votées, validées et confirmées sont Action Publique 2022 et la Loi de Finances 2018. Et là, patatras surtout si certains choix sont effectivement assumés en toute connaissance de cause, autrement dit si sa technostructure n’a pas enfumé le Président.

« Action Publique 2022 » dit énormément de choses, plus d’ailleurs dans ce qui n’est pas écrit que dans ce qui l’est. Ainsi parmi 21 politiques publiques prioritaires visées ne trouve-t-on pas les politiques d’aménagement du territoire et les politiques environnementales.

Pour l’aménagement du territoire, on touche aux fondements de l’organisation de la République, à la décentralisation, plus pragmatiquement à la mise en œuvre encore inachevée des lois MAPTAM et NOTRe, …. des milliers de pages d’expertise dans les dossiers des administrations, des milliards d’euros en cause, une organisation pseudo-girondine pour la dépense publique, mais quasi-exclusivement jacobine pour les recettes publiques.

Quant à l’expédient sorti de la poche présidentielle devant le congrès des maires, l’Agence de Cohésion des Territoires, la doter de trois francs six sous à prendre sur les décombres des opérateurs existants ne peut que lui faire jouer le rôle de liquidatrice de moyens publics pourtant essentiels. Incohérence encore plus criante : « Action Publique 2022 » n’évoque aucune politique environnementale, mais par contre plusieurs politiques prioritaires sont carrément anti-environnementales. A voir donc pour l’immédiat ce qu’impose la loi de finances 2018.

Pas de surprise, réduction drastique de moyens d’investissement, de fonctionnement et d’effectifs sur les politiques de préservation de la biodiversité et de l’eau.

On a entendu pas mal de choses plus ou moins inexactes dans la bouche de Darmanin et de Macron lui-même à propos des agences de l’Eau et de leur supposé trésor de guerre, propos relayé sans autre forme de critique par une sphère médiatique écrite et télévisuelle visiblement ignorante du sujet.

Quelques détails essentiels sont donc à rappeler. La politique de l’eau a pour particularité de disposer d’une gouvernance propre, le système de bassin, qui associe l’ensemble de ses acteurs et dont les agences de l’Eau. sont l’outil. Il permet de financer toutes les actions nécessaires à une bonne gestion de l’eau dans le cadre de programmes de six ans, à partir de redevances payées par ceux qui polluent ou utilisent l’eau. La trésorerie des agences est calculée pour financer des actions dans une logique de long terme.

Les prélèvements imposés par l’Etat vont empêcher que les programmes votés par les acteurs de l’eau soient mis en œuvre comme prévu. Bercy n’a jamais accepté ce dispositif mis en place par la loi sur l’eau de 1964 et n’a eu de cesse de vouloir le détruire, son principal défaut à l’usage étant vraisemblablement de se révéler beaucoup plus efficace qu’une gestion plus traditionnelle.

A noter d’ailleurs sur ce point que la plupart des reproches faits aux agences de l’Eau, notamment ceux de la Cour des Comptes repris par le Conseil des Prélèvements Obligatoires, ne sont que les conséquences de décisions imposées par Bercy. Le seul objectif qui vaille serait de re-budgétiser, quand bien même la principale conséquence en serait une perte significative d’efficience du système. Seule d’ailleurs la complexité du système de redevances géré par les agences paraît avoir fait différer le passage à l’acte en 2014.

C’est la cinquième offensive de cette nature dans l’histoire des agences de l’Eau. Le contexte a radicalement évolué au fil du temps, notamment du fait de la Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques de 2006 qui a fiscalisé les redevances (et donc amoindri et presque neutralisé l’impact du principe pollueur-payeur), et de la loi biodiversité de 2017 qui a affecté le financement de la biodiversité aux ressources de la seule politique de l’eau, donc essentiellement de notre facture d’eau domestique.

La nouveauté de la loi de finances 2018 est que Bercy paraît avoir déduit de la loi biodiversité que la charge de l’ensemble des dépenses de biodiversité devait incomber non plus au budget général de l’Etat mais au budget des agences de l’Eau, à savoir le financement de l’Agence Française pour la Biodiversité, des Parcs Nationaux, de l’Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage … et autres.

Bref, votre facture d’eau est désormais là pour financer la police de la nature et de la chasse autant que la police de l’eau, voilà qui est pour le moins bizarre pour des fonctions régaliennes.

Mais l’argent n’est pas tout dans la vie !

Pour être bien sûr de liquider les agences de l’Eau dans leur forme actuelle, un piège redoutable a été mis en place par le précédent gouvernement : liquidons les personnels existants pour être bien sûr de démontrer un fonctionnement non satisfaisant.

L’affaire est bien évidemment fort complexe, prenant juridiquement racine dans la loi déontologie. Exonérons –nous de la mécanique, mais rappelons là aussi quelques points de fond.

De façon constante depuis bientôt 50 ans, Bercy s’est toujours opposé à ce que les personnels des agences de l’Eau puissent devenir fonctionnaires dans des conditions décentes. Dans l’esprit de la technostructure des années 70, il est vrai qu’on dépolluait l’eau et que les exigences environnementales s’en voyaient satisfaites dès la fin de la décennie.

Sans refaire l’histoire et hors leurs directions principalement constituées de hauts fonctionnaires de passage, le personnel de ces six agences, contractuel à 95 %, ne devrait plus compter assez rapidement que moins de 1500 postes au total, selon une trajectoire de réduction d’effectifs particulièrement musclée (ou vertueuse selon le point de vue). Il s’agit donc pour les agences d’engager en même temps extensions de missions et renoncements corrélatifs sous l’égide de simplifications toujours plus complexes.

Sauf qu’à compter du 31 mars 2018, ces agences ne sont plus autorisées à recruter de personnel contractuel et le personnel en place aura comme seul choix de mourir sur place, ou de passer des concours pour devenir fonctionnaire à des conditions encore plus inacceptables qu’auparavant.

Donc si l’on résume, aucun autre opérateur de l’Etat n’est autant sous surveillance que ces Etablissements Publics, dont les programmes d’intervention sont globalement sous contrôle strict du Parlement après validation de Bercy et dont quasiment chaque décision est soumise à autorisation préalable, suivi d’exécution et contrôle a posteriori.

Et pour être bien sûr d’entraver le fonctionnement, Bercy n’hésite pas au-delà de sa fonction normale de contrôle de régularité à exercer effectivement un contrôle d’opportunité des décisions dès lors que sa position n’a pas emporté un arbitrage interministériel.

Sur la gestion des personnels en particulier a-t-on pu ainsi constater que pour l’exercice de missions exigeant des compétences spécifiques particulièrement pointues, le contrôle budgétaire préfère s’échiner à faire recruter des fonctionnaires titulaires dont les compétences ne sont pas acquises pour les fonctions envisagées.

La question n’est pas là d’opposer les statuts de titulaire et de contractuel, les titulaires sollicitant ces postes étant généralement relativement maltraités. La question est de pouvoir disposer des compétences indispensables à l’atteinte des objectifs fixés et n’existant pas pour l’instant dans les corps de titulaires.

Concernant l’adéquation missions-moyens, il n’est pas non plus question d’amorcer le concours du plus misérable opérateur de l’Etat. Néanmoins et à son arrivée au pouvoir, le Président de la République paraît avoir indiqué comme ligne directrice que l’objectif pour la Fonction Publique était d’assurer 20 % de missions en plus avec 10 % de moyens en moins.

Il a donc été décidé par le ministère de l’Ecologie que l’ensemble des opérateurs eau et biodiversité soient substantiellement plus vertueux que l’ambition présidentielle, dans la limite bien sûr de leur disparition éventuelle pour cause de moyens inférieurs à la masse critique de fonctionnement.

Donc et pour les missions étendues en contrepartie de l’abandon des fondamentaux de la politique de l’eau, il faudra se référer à ce que l’Etat veut vraiment garantir en matière de préservation de la biodiversité, mais aussi de changement climatique puisque pour l’instant beaucoup de choses sont dites mais très peu sont faites.

Concernant la trajectoire de réduction des moyens humains des agences de l’Eau, c’est surtout l’absence de perspectives à tous points de vue pour les personnels en place qui constitue vraisemblablement aujourd’hui le plus gros handicap.

Sauf prise de conscience et sursaut salutaire présidentiel, la messe est donc dite. En évaluer globalement les conséquences ne serait-ce qu’à 2-3 ans est excessivement difficile dans la mesure où les acteurs économiques sont maintenant en marge du système et pour nombre d’entre eux sous pression concurrentielle et que les collectivités sont elles-mêmes en situation financière délicate.

En tant qu’élément de repère sur les conséquences à moyen terme, il est relativement facile d’évaluer que l’impact des décisions prises va faire passer le renouvellement des ouvrages et réseaux d’épuration (pour un objectif de 40 ans)… à 170 ans. Sous réserve d’ailleurs que les dissensions entre Etat et Territoires sur la fiscalité et la disposition de moyens ne s’aggravent pas.

Quant à ce que peut-être l’apport des personnels en place au système, on peut simplement citer une observation d’un bureau d’Etudes auquel une Agence venait de faire quelques misères : « oui, mais au moins vous, vous répondez ».

Ce qu’avait souligné et porté Michel Rocard en son temps, d’abord en tant qu’inspecteur des Finances puis en tant que premier Ministre sur l’apport de ce système original confiant subsidiairement aux acteurs locaux la gestion de leurs ressources est donc totalement remis en cause.

La récente lettre de mission aux inspections générales conjointes en cours (Inspection Générale des Finances et Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable) commence en confirmant le maintien du système de Bassins.

Pour autant, elle fait plus qu’indiquer entre les lignes que la rationalisation supposée des moyens ne peut se trouver que dans la mise en place d’un outil unique devant assurer conjointement les politiques eau et biodiversité pour le compte de l’Etat. Ses conclusions devraient être rendues fin mars.

Au-delà du sacrifice programmé des personnels des agences de l’Eau garants du fonctionnement actuel du système de solidarité financière entre les acteurs de l’eau, l’ensemble des autres personnels en poste tributaires des financements des agences, même titulaires (Agence Française pour la Biodiversité, Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage, Parcs Nationaux …) ne sont pas mieux lotis. Ni les annonces de tribune des grandes conférences internationales sur ces sujets ni les seuls outils financiers visant à modifier le comportement des consommateurs ne peuvent assurer les efforts indispensables au respect des engagements pris.

Or toutes les conditions viennent d’être réunies pour que les engagements de la France auprès de l’Europe sur la politique de l’eau ne puissent pas être tenus, et sans doute pire sur la préservation de la biodiversité puisque le terme « extinction de masse » est de plus en plus avéré. Tout ça n’est pas très responsable.

Après que le sujet Ressources en Eau ait été soigneusement évité par les Etats Généraux de l’Alimentation, il paraît que des Assises de l’Eau vont être organisées avant l’été. Dans le contexte tel qu’évoqué ci-dessus, il est particulièrement indécelable d’envisager à quelles suites opérationnelles elles peuvent conduire.

Pour la doublette Macron-Hulot, il y a déjà un précédent sur le sujet, c’est l’annonce sous pression début Août d’un plan sécheresse qui ne faisait qu’ajouter des mesures inopérantes (d’ailleurs écartées auparavant) à un panel d’actions déjà en place et sans cesse reporté pour cause de restrictions financières.

Il y a sûrement un intérêt diplomatique à psalmodier que, soutenu par son grand communicant Hulot, Macron est un Président vert qui va faire la « planet great again ».

Pour autant ça commence certainement par ne pas valider de décision démantelant les organismes de gestion de l’eau et de la biodiversité dont l’efficacité est appréciée bien au-delà de nos frontières. »

(°) Jean Jacques Maynard – 42 ans de service en tant que contractuel au sein d’une Agence de l’Eau.

Marc Laimé - eauxglacees.com