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“Pour une nouvelle loi sur l’eau”, par André Flajolet

3 avril 2017

par Marc Laimé - eauxglacees.com

André Flajolet, maire de Saint-Venant (62), ancien député du Pas-de-Calais, préside depuis janvier 2016 la commission Environnement et développement durable de l’Association des Maires de France. Impliqué depuis une trentaine d’années dans les politiques publiques de l’eau, il dresse, dans l’entretien qu’il nous a accordé, un constat sans concession d’une situation inquiétante, appelant de ses voeux des réformes désormais indispensables, au regard des défis de la période.



Eaux glacées : Pourquoi des réformes, alors que nombre d’élus aspirent à une pause, après trois lois sur l’eau depuis 1964, des difficultés à atteindre les objectifs de la DCE, les inquiétudes que suscite le réchauffement climatique, la création de l’AFB, l’ouverture sur le grand cycle de l’eau avec la nouvelle compétence Gemapi, la loi NOTRe, qui a bouleversé ,toute l’architecture territoriale ?

André Flajolet : Dans la réalité la multiplicité des réformes a entraîné un véritable désordre législatif car chaque réforme, même si elle part d’une bonne intention et d’un problème réel, ne porte que sur un aspect conjoncturel des difficultés constatées.

Dans le fond l’essentiel de l’architecture de la politique de l’eau s’appuie sur les lois de 1964, 1992, 1996 et 2006, même si certains aspects importants aujourd’hui n’ont pu être pleinement explorés ; ainsi en est-il d’une vraie structuration de la loi Oudin-Santini pour assurer les principes de solidarité ici et ailleurs, du service unique de l’assainissement avec ses deux volets assainissement collectif et non collectif, ou encore d’un vrai projet de réduction de l’utilisation des phytosanitaires.

Or les lois NOTRe et MAPTAM pour le volet GEMAPI viennent perturber deux évidences : la première est que la seule réalité de l’eau est le bassin versant avec le principe de solidarité amont/aval ; la seconde évidence est que la question de l’eau doit être conçue de façon globale alors que la GEMAPI isole quelques items de l’article L.211.7, rendant impossible ce nécessaire regard global. C’est pourquoi, face aux conséquences actuelles et à venir du changement climatique, face aux risques majeurs comme suite de choix non cohérents guidés par l’utilitaire ou l’intérêt, il me semble urgent d’exprimer le courage politique d’une version cohérente et partagée de long terme. Une nouvelle loi basée sur un contrat de confiance et de responsabilité est nécessaire pour réduire les contradictions existantes, approfondir les sujets seulement effleurés et faire face au défi du développement durable.

Eaux glacées : La France se targue pourtant d’avoir inventé un modèle original de gestion de l’eau, au niveau du bassin versant, modèle qui a inspiré les directives européennes, puis que nous avons exporté avec succès dans le monde entier, alors qu’est-ce qui ne marche plus ? Quels sont les principaux blocages que vous identifiez ?

André Flajolet : Je ne crois pas que l’Union européenne soit au coeur de nos problèmes car ce sont les directives qui ont permis, sur le papier, l’émergence d’avancées significatives.

De nombreux pays ont transposé à minima et rejeté sur l’Union, prise comme bouc émissaire, leur propre impuissance ou volonté de prendre les mesures nécessaires pour créer une culture de la prévention et du risque pour garantir l’attente du bon état écologique des masses d’eau.

La terre n’est pas un simple terrain de jeu que l’on peut “réinitialiser” quand cela est nécessaire. L’absence de gestion équilibrée de l’eau et le manque de respect des milieux entraînent l’urgence de la mise en oeuvre d’une réelle politique des coûts évités, renforcée par la réalité du changement climatique : le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) n’est pas une option, mais le garant de la qualité de vie à laquelle nous pouvons légitimement prétendre. L’Etat doit collaborer avec ses organismes de bassins pour rendre viables une vraie politique de la ressource et de sa gestion, une vraie économie de la protection des milieux et de la réparation des dommages.

L’émergence d’une gestion quantitative et qualitative des bassins transfrontaliers et l’application de ces principes aux fleuves transnationaux est une condition nécessaire pour apaiser les tensions entre les pays, partager les risques et initier une politique patrimoniale. Comme tous les fleuves mènent à la mer il faut décréter l’état d’urgence pour les façades maritimes, il faut instaurer des principes mondiaux sur le rôle de la mer : cela devient une nécessité qu’il faut partager, une exigence morale et économique qui concerne toute l’humanité.

En France, les agences de l’eau ont joué leur rôle dans un contexte souvent difficile, dans le respect des lettres de cadrage et de mission ministérielles, à partir de redevances encadrées et limitées et en dépît de ponctions d’Etat importantes tant en moyens humains que financiers opérés dans l’indifférence générale au grand dam des élus locaux.

Cette transgression de l’autonomie financière des agences s’est accentuée ces dernières années alors même que leurs missions environnementales se sont élargies entraînant une complexification importante de la réglementation d’une part, des difficultés croissantes à atteindre les objectifs prioritaires d’autre part.

De ce point de vue une lecture attentive du compte administratif 2016 de l’Agence de l’eau Artois Picardie montre l’écart entre le devoir faire et la réalité imposée.

Au vu des chiffres, il est possible de tirer quelques constats :

Ce que reprend l’Etat, en contradiction des principes d’autonomie des agences et du respect de l’affectation des redevances, équivaut à ce que coûte tout le personnel.

L’instabilité juridique des lieux de decision entraîne des retards dans les projets structurants qui subissent une baisse significative des capacités de financement. Les programmes les plus urgents stagnent.

Le non respect de l’unité des lieux de décision et la multiplication des autorités de contrôle conduisent parfois à des décisions illisibles et tardives dans la décision et la sanction.

Ainsi les collectivités bousculées par les lois nouvelles et un principe de précaution glissant vers le principe de suspicion, voient leurs capacités d’investissement diminuer ; ces mêmes capacités étant pourtant indispensables pour la protection de la ressource et la distribution sécurisée de l’eau potable.

Le monde agricole reste quant à lui encore assez largement à l’écart des nécessaires efforts de réduction de l’utilisation des pesticides et d’une réflexion prospective sur la cohérence interne entre la nature des terres et leur utilisation.

De même, la place de l’eau et de la trame verte doivent trouver un espace de réflexion décisionnelle dans l’organisation des spécificités territoriales, ce qui devrait entraîner une révision parfois drastique des documents d’urbanisme et plus particulièrement des droits à construire.

Eaux glacées : Quels sont les grands défis que nous allons devoir affronter dans les années qui viennent, tant pour le petit cycle que pour le grand cycle ?

André Flajolet : Les grands défis devant lesquels nous nous trouvons sont déjà connus dans leurs principes et leurs contenus. L’évolution climatique entraînera un vrai problème d’équilibre de la ressource et les réfugiés climatiques seront nombreux tant pour les excès d’eau que pour les étiages sévères. Sécheresses et inondations seront des paramètres nouveaux pour les questions agricoles et forestières, pour la protection des rivages et du trait de côte, pour la biodiversité et les paysages.

Mais un autre défi majeur nous attend, c’est celui de la connaissance, la protection et l’exploitation raisonnée des océans avec l’exigence de règles mondiales pour leur exploitation.

La France est le 2ème pays du monde pour ses espaces maritimes et il est frappant de constater l’ignorance des océans, de ce qu’ils subissent et de ce qu’ils peuvent représenter en termes de nourriture, de découvertes phytopharmaceutiques et d’absorption de CO2. De façon plus locale, il me semble urgent de renforcer, dans sa représentation politique et scientifique, les parlements de l’eau que sont les comités de bassin car les enjeux de l’eau et des milieux exigent des réponses pragmatiques et partagées ainsi que du courage collectif.

Dans le même état d’esprit, il conviendra de revisiter le contenu, les missions essentielles et le périmètre de l’AFB (Agence française pour la biodiversité) pour donner toute leur place aux sciences et aux décideurs territoriaux. Il est impensable que les collectivités et notamment les communes y soient si peu représentées.

De même il sera nécessaire à l’aube de l’évaluation de la DCE que l’Europe redéfinisse le corpus des directives en l’assortissant d’un principe d’adaptation régionale d’une part, d’un volet de solidarité et de transferts de technologie vers les pays en voie de développement d’autre part.

Eaux Glacées : Comment refonder ce modèle ?

André Flajolet : Si les Agences de l’eau apparaissent plus que jamais comme une nécessité pour protéger la resource des convoitises, intérêts et utilités catégorielles, tant elles sont les seules à pouvoir construire un corpus cohérent de réponses, il est aussi évident que le seul principe des redevances comme outil de financement est à la fois insuffisant et obsolète.

En effet, l’écart entre leurs missions historiques et nouvelles est tel que les supports de financement doivent être revisés en profondeur pour épouser ces nouveaux contours. Les contributions des consommateurs, des entreprises et du monde agricole doivent être traçables et leur fongibilité limitée, expliquée et justifiée.

Une exigence de rationalisation des missions des collectivités et de l’Etat dans ses fonctions régaliennes s’impose ; une clarification de la part relative des financements reçus du consommateur et du citoyen est indispensable : la réalisation d’une expertise sur de nouvelles assiettes de financement possibles en s’inspirant des travaux du CGEDD (Conseil général de l’environnement et du développement durable) est urgente.

Mais cette réforme d’intérêt général risque de se heurter à la passivité au mieux, la résistance surement des désordres d’ampleur établis et confortés par plusieurs lois récentes sans vision ; elle se heurtera aussi à l’idéologie des habitudes économiques et sociétales, au hiatus grandissant entre la réelle conscience écologique et le discours convenu de la “bien-pensance”. La loi de 1992 définit l’eau comme le “bien commun de la nation”. Ce bien commun a une dimension européenne qui reste à légitimer dans ses principes et ses contenus et une dimension mondiale tant sur,la question des droits à usages que du droit à l’eau et aux biens premiers pour toute personne. Or les intérêts financiers, le court terme de la productivité, le refus du partage équitable des fleuves internationaux rendent quasi vaines des propositions de bon sens ou innovantes – de protection des personnes et de leur environnement.

Eaux glacées : La profession agricole conteste ouvertement depuis quelques années tout contrôle et toute norme. Comment sortir d’une logique d’affrontement ?

André Flajolet : Le monde agricole a souvent été désigné comme le mauvais élève pour l’utilisation de l’eau. A ce sujet trois remarques s’imposent pour expliquer et comprendre : d’abord en 1964, à la création des agences, le “mouton noir” était le monde industriel. En un demi-siècle il est devenu exemplaire et la problématique agricole quant à elle n’était pas une priorité ; ensuite les pouvoirs publics ont demandé à l’agriculture d’assurer l’auto-suffisance de la France, entraînant tout le secteur sur les routes effrénées de la productivité et du bas coût, portant dans leur sillage le développement des semenciers, producteurs d’engrais, de machinisme, de phytosanitaires et pesticides. Enfin une prise de conscience s’est alors fait jour sur l’épuisement de la terre et l’impasse productiviste, rendant obsolètes certains comportements et modes de gestion.

Dans le monde d’aujourd’hui cohabitent des agricultures, des pratiques nouvelles, des consciences critiques qui s’éveillent et proposent pour bâtir de nouvelles relations entre l’urbain et le rural, pour faire émerger des principes de santé publique ou des volontés de faire partager l’accès aux biens premiers pour des populations en souffrance, pour un retour à la “terre-patrimoine” et le développement de circuits directs.

Des agricultures respectueuses de la richesse de la faune et de la flore, de la diversité des terres et des systèmes de production, doivent reprendre place, même si cela est au détriment d’une productivité de court terme où l’utilisation sans limite d’engrais et pesticides fait oublier que la terre s’épuise.

Cela implique une gestion équilibrée des espaces sur des terres vivantes, un rapport harmonieux à l’eau et à la terre comme impératif humaniste, écologique et économique de long terme. Ainsi des activités agricoles insérées dans les territoires et participant de l’utilisation patrimoniale et utilitaire de ces derniers permettront une implantation différenciée des pratiques culturales et des productions, une harmonie des produits, des hommes et des terroirs.

Eaux glacées : En matière de gouvernance, quel rôle pour l’Etat, les collectivités locales, les organismes de gestion de l’eau et les citoyens ?

André Flajolet : Un immense champ des possibles et des nécessités est ouvert à tous les niveaux des espaces de responsabilité, du local à l’international. La COP 21 et la COP 22 ont ouvert des portes, suggéré de nouveaux chemins politiques, incité par la parole et l’expérimentation à de nouvelles gouvernances à tous les étages.

Malheureusement quand une agence de l’eau sensibilise sa population sur le futur SDAGE, le taux de retour des contributeurs de propositions ou de critiques n’est que de 2%, ce qui correspond à ceux qui s’intéressent à notre “or bleu”, comprennent son actualité et son devenir.

Cela signifie qu’au-delà des enjeux politiques ou organisationnels de l’eau, un énorme effort de connaissance et de sensibilisation des populations reste à faire, d’autant que les pressions qualitatives et quantitatives sur la ressource se multiplient et se complexifient et exigent une réponse au premier niveau de la responsabilité.

La profession agricole prend conscience qu’elle ne peut pas s’exonérer d’une réflexion et d’un engagement sur un patrimoine aussi fragile et essentiel que l’eau. Le seul vrai lieu de débat, parfois conflictuel, souvent serein mais toujours transversal est le Comité de bassin. C’est là que s’inscrira et s’acceptera une nouvelle écriture des masses d’eau, capital épuisable et fragile. Les réponses aux urgences : protection des captages, lutte contre le ruissellement et l’érosion, adaptation des productions au sol, continuité écologique, développement de l’hydroélectricité, protection des paysages, ne sont pas des thématiques utilitaires ou seulement techniques, mais des enjeux d’intérêt général.

D’autres urgences frappent à la porte ; le trait de côte, le ruissellement urbain, la préservation des paysages, la place de la nature et de l’eau dans la cité.

Ces enjeux exigent une connaissance intégrée minimum et il n’est pas possible de se satisfaire d’une cohabitation individualisée des spécialistes de tel ou tel domaine.

Une bonne gouvernance est à réaffirmer pour que chacun aît sa place, et toute sa place.

Deux paradigmes doivent mourir : la consommation effrénée des espaces et de la nature, la production par tous les moyens dans des systèmes capitalistiques ignorant les hommes et les territoires.

Un nouveau paradigme émerge comme élément de conscience collective : l’eau et ses milieux sont le bien commun de l’homme, comme individu et partie de l’humanité.

L’Europe est l’échelle pertinente de la réflexion et de l’action pour partager des enjeux communs dans une solidarité interne et des partenariats avec d’autres pays, avec l’espoir que des technologies nouvelles permettront de compenser des ressources insuffisantes. L’Europe permetra ainsi une politique durable, des mises en oeuvre innovantes et une réelle capacité d’exporter de l’expertise, des savoirs et des moyens.

A l’Etat d’être un garant du respect des directives européennes, sans excès et sans faiblesse catégorielle et d’initier une vraie politique Nord-Sud qui devient une urgence mais reste à inventer.

Aux parlements de l’eau, sur chaque bassin hydrographique, et au sein d’une Agence française de la biodiversité revisitée dans son périmètre et ses missions, de porter des politiques partagées dans le respect d’un développement soutenable.”

Propos recueillis par Marc Laimé le 7 mars 2017.

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