L’ouverture le 12 janvier dernier par le nouveau Parquet national financier d’une enquête préliminaire portant sur d’éventuelles irrégularités qui auraient pu entâcher la signature de quatre contrats d’eau et d’assainissement à Marseille à la fin de l’année 2013, dont 3 sur 4 remportés par la Société des eaux de Marseille (SEM), aujourd’hui filiale de Veolia, est une décision sans précédent. Elle vient de relancer avec fracas une affaire déjà hors norme, et qui pourrait bien connaître encore de nouveaux prolongements, tout aussi inédits.
Révélée par le quotidien le Monde et FR3 Provence le 26 janvier 2015, l’ouverture d’une enquête préliminaire par le Parquet national financier sur des faits relevant d’une éventuelle qualification pénale succède à une kyrielle de démarches déjà sans précédent, qui ont suivi la signature des 4 contrats en cause le 31 octobre 2013.
Immédiatement après ces signatures, actées par un vote des élus siégeant à la Communauté urbaine Marseille Provence Métropole (MPM), alors présidée par le socialiste Eugène Caselli, dont la majorité à MPM dépendait d’un accord conclu avec les troupes UMP de Jean-Claude Gaudin, inamovible sénateur-maire de la métropole phocéenne, réélu aux dernières municipals en mars 2014, alors qu’Eugène Casellli devait céder sa place à la présidence de MPM en mars 2014 à l’UMP Guy Teyssier, le Préfet des Bouches-du-Rhône, démarche rarissime, saisissait dès le 9 décembre 2013 la Chambre régionale des comptes en lui demandant d’enquêter sur ces contrats et les conditions de leur passation.
Quatre mois plus tard la CRC rendait quatre rapports accablants, dont on aurait pu penser que les éléments qu’ils révélaient étaient de nature à conduire le Préfet, au titre du contrôle de légalité, à saisir le Tribunal administratif des différents manquements identifiés par la Cour.
Ce n’est pas la démarche qui aura finalement prévalu, puisqu’on apprenait dans le courant de l’été l’absence d’une saisine de la justice administrative, généralement mobilisée dans ces cas de figure, ce dont se félicitaient bruyamment MPM et la SEM, qui avaient déjà contesté en mai 2014 “point par point” les observations de la Cour.
On apprend en fait qu’après la saisine du parquet de Marseille par la CRC de faits susceptibles de recevoir une qualification pénale, c’est finalement ce même parquet de Marseille qui s’est dessaisi au profit du nouveau Parquet national financier, dont l’indépéndance comme les moyens d’action laissent augurer d’un traitement au fond de ce dossier gigogne.
Les faits incriminés, et surtout les enseignements qui peuvent en être tirés, ont fait l’objet d’une remarquable étude, publiée dans une revue jurique spécialisée.
Une analyse dont tous les élus appelés à se prononcer sur le choix d’un mode de gestion, public ou privé, via la passation d’une délégation de service public (DSP) par une collectivité locale, devraient impérativement avoir pris connaissance, même si nous savons bien que l’AMF ne risque pas de se précipiter pour la leur glisser le 25 décembre prochain dans leurs petits souliers…
Le contrôle d’une DSP par une CRC - Le cas d’eau de MPM - La semaine juridique, 3 décembre 2014
Accessoirement, cette affaire sans précédent révèle une fois de plus que la quasi-totalité des bureaux d’études qui “conseillent“ les collectivités locales, et leur prescrivent toujours la DSP en place de la régie publique, mentent éffrontément lorsqu’ils assènent dans des pseudo “Analyses comparatives des différents modes de gestion” que la DSP doit être privilégiée car elle “transfère les risques” sur l’entreprise privée ! Une rengaine parfaitement mensongère, l’affaire de Marseille nous en offre une brillante illustration, que de trop nombreux élus avalisent hélas les yeux fermés. Or, au cas d’espèce ce n’est pas la SEM qui va se retrouver sur le gril, mais bien la collectivité et les élus qui ont signé les contrats incriminés…
Au-delà, on peut espérer que les investigations que va conduire le Parquet national financier s’aventurent jusqu’à la face immergée de l’iceberg, et portent aussi sur les conséquences catastrophiques pour les finances de l’ensemble des collectivités, et donc des usagers concernés, de l’invraisemblable laxisme dont ont fait montre, d’abord la ville de Marseille puis Marseille Provence Métropole, vis à vis de la SEM pendant plus d’un demi-siècle.
Les juges de la chambre régionale des comptes s’étaient, notamment, étonnés du défaut d’inventaires des installations. Leur rapport concluait que « la régularité du contrat s’en trouve atteinte, l’absence d’inventaires suscitant des doutes sur les modalités d’estimation des travaux de renouvellement et leur prise en compte pour départager les offres ».
300 millions d’euros « Lost in translation » ?
Un scandale caché dont les usagers de MPM vont payer le coût pendant 15 ans.
Rappel des principes de gestion comptable du service public de l’eau et de l’assainissement.
Les comptes des services publics de l’eau et de l’assainissement d’une collectivité doivent être regroupés au sein de deux budgets annexes sous statut juridique de service public industriel et commercial (SPIC), qui impose l’équilibre financier du service.
Les services publics d’eau et d’assainissement peuvent mobiliser leur épargne pour le financement du renouvellement des infrastructures.
Plusieurs mécanismes d’autofinancement existent : l’amortissement des immobilisations, l’autofinancement complémentaire de la section d’investissement, les réserves et les provisions. En effet, l’article L.2224-11-1 du CGCT autorise le vote en excédent de la section d’investissement du budget du service, et donc à thésauriser.
Conformément à l’article L.2321-1 du CGCT et à l’instruction budgétaire et comptable M 49, les collectivités qui effectuent des travaux pour les services de l’eau et de l’assainissement doivent amortir leurs investissements.
Les biens amortissables doivent donc faire l’objet d’une dotation aux amortissements.
L’objectif de l’amortissement est de consacrer chaque année une part des recettes (du service) à la constitution des sommes nécessaires au renouvellement du patrimoine vieillissant et de répartir ainsi les charges des investissements sur le temps. En pratique, ces montants dégagés pour l’investissement peuvent aussi être mobilisés pour autofinancer un nouveau bien ou rembourser une dette.
L’amortissement des immobilisations permet de constater la dépréciation irréversible subie par les équipements, et participe donc à l’autofinancement des dépenses d’investissement.
On distingue l’amortissement technique (valeur de dépréciation subie par le capital réel immobilisé au cours du temps du fait de l’activité de production), l’amortissement budgétaire (opération d’enregistrement comptable consistant à enregistrer le montant de l’amortissement simultanément en dépense d’exploitation, par un compte de dotation de l’exercice des amortissements, et en recettes d’investissement, par un compte d’amortissement), et l’amortissement financier (valeur du remboursement en capital – intérêts exclus – des emprunts contractés).
Selon l’article L.1612-4 du CGCT, l’amortissement s’ajoute aux ressources propres de la section d’investissement qui doivent financer le remboursement des annuités d’emprunt en capital.
En ce sens, l’instruction M49 est propice à un système de vérité des coûts pour l’usager et permet également de trouver des financements appropriés au renouvellement des installations et au respect des obligations de la collectivité en matière d’environnement et de mise aux normes.
Sans ce contexte l’absence de comptabilisation des amortissements affecte directement le résultat, en minorant artificiellement les charges des services.
L’instruction M49 prévoit par ailleurs la mise en œuvre d’une procédure spécifique pour transférer au compte de résultats certaines subventions d’équipement reçues. Les subventions transférables, imputées au compte 131, doivent faire l’objet, chaque année, d’une reprise à la section de fonctionnement, et disparaître du bilan parallèlement à l’amortissement des immobilisations acquises grâce à ces subventions.
Si cette procédure n’est pas mise en œuvre, cette carence a pour effet de maintenir indûment au bilan des subventions pour leur valeur d’origine et de minorer le résultat comptable constaté annuellement puisque le compte 777 « quote-part des subventions d’investissement transférées au compte de résultats » n’est pas mouvementé.
Pour régulariser cette situation, une collectivité devra transférer au compte de résultats l’ensemble des subventions qui ont servi à financer des biens totalement ou partiellement amortis, et mettre en place annuellement un transfert prenant en compte la fraction de subvention à transférer selon la durée de l’amortissement des biens financés.
Le cas (très) particulier de Marseille
- 1. L’avenant n°12 du 27-10-2000 au contrat de 1960, avant le transfert de compétence à MPM
L’avenant n° 12 du 27-10-2000 au contrat de 1960, qui liait initialement la ville de Marseille et la SEM, d’une portée très étendue, cosigné par Loïc Fauchon et Jean-Claude Gaudin, a très sensiblement modifié l’équilibre économique du contrat au bénéfice de la SEM, ceci au moment même de la prise de compétence effective « eau et assainissement » par MPM, qui s’est dès lors substituée à la ville de Marseille dans le gestion du contrat dit « de concession » de 1960.
- 2. L’absence d’amortissement du patrimoine concédé dans les comptes de la ville de Marseille
La Chambre régionale des comptes PACA s’inquiétait, et déplorait, dans sa Lettre d’observations définitives du 16 juin 2000, les montants anormalement faibles d’immobilisations corporelles dans les comptes de la ville de Marseille :
« (…) La balance de sortie du compte de gestion 1997 fait apparaître au compte 21 « immobilisations corporelles » un total de 1 357,4 MF. Or le contrat de délégation dans son annexe VI indique que le total du patrimoine du périmètre du canal de Marseille est de 8 617 MF (valeur TTC 1991). Il sera noté que ne figurent pas les réservoirs.
(….)
« La différence de 7 260 MF, à supposer comme cela doit être le cas, que les deux montants soient TTC, et en étant conscients du fait qu’une partie du patrimoine appartient aux autres communes du périmètre (ouvrages d’intérêt local) provient d’une part du fait que la ville n’a pas voulu transférer la totalité des immobilisations du service de l’eau pour minimiser le montant des amortissements techniques afin de ne pas augmenter ses charges et d’autre part de la non prise en compte des immobilisations devant être renouvelées au cours du contrat, l’instruction M49 qui s’applique au budget annexe de l’eau ne prévoyant pas, contrairement a ce qui se passe pour la M14, de chapitre pour les immobilisations concédées.
En 1998, les équipements soumis à amortissements avaient une valeur de 356,87 MF et le montant des amortissements de l’exercice n’était que de 8,3 MF, ce qui était néanmoins un progrès par rapport à l’exercice 1997 où le montant des équipements soumis à amortissements n’était que de 305,44 MF et le montant des amortissements techniques de 7,1 MF.
Ces amortissements ne couvrent pas, et de loin, le montant en capital des annuités d’emprunt qui sont de 55,5 MF, le délégataire prenant en outre en compte 230 MF d’emprunts de la ville et des emprunts contractés par la SEM pour le compte des villes de Marseille et d’Aubagne (34,6 MF) soit une charge supplémentaire en capital et intérêts de 31,6 MF telle que comptabilisée par la SEM. »
- 3. L’absence d’encadrement contractuel des garanties de renouvellement
Les différents audits effectués par les AMO successifs de MPM de 2008 à 2012 ont fait apparaître qu’aucune disposition contractuelle ne garantissait, en l’absence de toute traçabilité réelle, la restitution, à l’issue du contrat de 1960 le 31-12-2013, des garanties et provisions pour renouvellement, prélevées par la SEM depuis 1960, et qui n’auraient pas été consommées à la fin du contrat.
- 4. L’absence d’encadrement juridique de la prise de compétences « eau et assainissement » par MPM en 2000
Un audit financier et de gestion réalisé pour le compte de la CUMPM en 2008 par les bureaux d’études Orfis, Energies locales et CMS Bureau Francis Lefèvre soulignait le caractère, aussi exorbitant que périlleux des conditions dans lesquelles s’exerçait la gestion de l’eau et de l’assainissement sur le territoire communautaire (page 106 de l’audit) :
« (…) 3.1.5.2.Les contrats eau et assainissement
Par son importance financière, économique, sociale, environnementale et technique, la question de l’organisation de la distribution de l’eau et de l’assainissement sera sans aucun doute l’une des plus importantes qui se posera à la Communauté Urbaine Marseille Provence Métropole pendant le mandat qui commence.
Le système actuel est manifestement à bout de souffle. Il repose sur des montages juridiques anciens, dont certains ont plusieurs siècles d’existence (« Service d’Adduction et de Distribution d’eau dit du Canal de Marseille »).
Pour l’eau, la concession actuelle repose pour l’essentiel sur une convention de concession entre la Ville de Marseille et la Société des Eaux de Marseille qui date du 29 juin 1960, et qui a fait l’objet de nombreux avenants depuis (plus d’une dizaine).
Aucune version consolidée de cette convention n’a été établie d’un commun accord entre le délégant et le délégataire (chacun a semble-t-il rédigé cette consolidation de son côté), et la substitution de la Communauté Urbaine Marseille Provence Métropole à la Ville de Marseille n’a fait l’objet d’aucun acte juridique."
- 5. Absence d’amortissement du patrimoine « eau et assainissement » par MPM
Il est désormais acquis que MPM, réitérant les manquements de la ville de Marseille, n’a pas « voulu transférer la totalité des immobilisations du service de l’eau pour minimiser le montant des amortissements techniques afin de ne pas augmenter ses charges (…) »
- 6. La situation financière de MPM
Ces errements s’éclairent à la lueur des éléments ci-après :
Le budget de la communauté urbaine a évolué comme suit depuis sa création :
– 2004 : 1 204 millions d’euros
– 2005 : 1 283 millions d’euros
– 2006 : 1 376 millions d’euros
– 2007 : 1 391 millions d’euros
– 2010 : 1 392 millions d’euros
– 2011 : 1 690 millions d’euros
L’encours de la dette de la communauté urbaine a ainsi évolué :
– 2000 : 0 euros
– 2002 : 300 millions d’euros
– 2003 : 313 millions d’euros
– 2004 : 488 millions d’euros
– 2005 : 827 millions d’euros
– 2006 : 1 100 millions d’euros
– 2007 : 1 262 millions d’euros
– 2008 : 1 384 millions d’euros
– 2009 : 1 446 millions d’euros
– 2010 : 1 467 millions d’euros
- 7. Les amortissements technique, financier, (et de caducité ?) opérés par la SEM
« Propriétaire », par convention juridique et fiscale, du patrimoine concédé de 1960 à 2013, la SEM a bien évidemment fait jouer à son profit sa faculté d’amortissement du patrimoine concédé, et réalisé à cette occasion des profits supplémentaires considérables.
- 8. La fin de contrat SEM/MPM
En 2008 M. Guérini, qui disputait (déjà, mais cette fois en personne), la mairie de Marseille à M. Gaudin, avait accusé ce dernier d’avoir fait passer l’endettement de la ville de 1,5 milliard d’euros à 3 milliards d’euros depuis 1995…
On peut dès lors concevoir que la ville la plus pauvre de France, puis sa Communauté urbaine aient joué de l’arme du « potentiel fiscal » afin d’accroître le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l’Etat…
Avec pour conséquence qu’au moment de l’établissement d’un Protocole de fin de contrat entre MPM et la SEM à partir de 2012, prélude à la fin du contrat en cours réputé s’achever le 31 décembre 2013, et au choix du futur mode de gestion, l’ensemble de ces éléments étaient de nature à faire apparaître une balance financière négative côté MPM, personne publique par ailleurs très fragilisée puisque "la substitution de la Communauté Urbaine Marseille Provence Métropole à la Ville de Marseille n’a fait l’objet d’aucun acte juridique", comme le déploraient en 2008 dans leur rapport d’audit de gestion et financier les BE Orfis, Energies locales et CMS Bureau Francis Lefèvre…
- 9. Un trou de 300 millions d’euros d’immobilisations absentes dans les comptes de MPM ?
Il est dès lors tout à fait logique que MPM constate un déficit de 300 millions d’euros, imputable à sa seule incurie, faisant suite à celle de la ville de Marseille, dans la gestion du contrat imparti à la SEM depuis 1960.
- 10. Les singularités du nouveau contrat de DSP « Eau » MPM-SEM
• Une durée de 15 ans
• L’instauration d’un abonnement ou partie fixe qui n’existait pas dans l’ancien contrat
• La création d’une surtaxe communautaire eau
• La création d’une surtaxe communautaire assainissement
L’ensemble de ces dispositions visent à lisser sur 15 ans les flux financiers nécessaires pour permettre à MPM de reconstituer, à l’image de quasi fonds propres, le « trou » de 300 millions d’euros résultant de l’absence d’amortissement du patrimoine concédé dans le courant du précédent contrat.
Ce bref historique éclaire l’incurie de la ville de Marseille puis de MPM, « prisonnières » d’un contrat léonin de 1960 à 2013, et dont les fautes de gestion durant cette période les auront conduit à resigner un contrat d’une durée de 15 ans avec la SEM, période durant laquelle les usagers vont payer, en sus du prix de l’eau, et via les nouvelles surtaxes communautaires, le « déficit » de 300 millions d’euros d’amortissements non réalisés, constitué de 1960 à 2013.
