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LES EAUX GLACÉES DU CALCUL ÉGOÏSTE
VAGUES
LEMA (3) : les indicateurs de performance
par Marc Laimé, 11 novembre 2006

Un décret qui doit être publié au début de l’année 2007 va rendre obligatoire la production annuelle à partir du 1er janvier 2009 « d’indicateurs de performance » par toutes les collectivités françaises qui exercent une compétence en matière d’eau et d’assainissement. On peut redouter que les 30 000 services concernés n’aient pas eu le loisir de mesurer toute l’importance de l’enjeu.

Un vaste mouvement affecte l’ensemble des services publics, consécutivement à la mise en oeuvre de la loi LOLF, dite "Nouvelle constitution financière de l’Etat", votée à l’unanimité par le Parlement en 2001, et opérationnelle depuis 2006. Désormais les politiques publiques doivent être évaluées, par le biais « d’indicateurs ». Ce qui n’est pas sans susciter des interrogations et des inquiétudes.

Ainsi, en application de la loi LOLF, qui réorganise les actions régaliennes de l’Etat en programmes, missions et actions (plus de 600), les députés et sénateurs, et surtout les membres des commissions des finances de l’Assemblée et du Sénat, (qui font hélas figure de "talibans" de la réduction des déficits publics), auront désormais le pouvoir, après avoir examiné "mission par mission", "à l’euro près", si l’argent public a bien été utilisé, de supprimer des pans entiers de l’action publique par voie d’annulation de crédits. Voire, plus subtil, au nom du concept de la "fongibilité asymétrique", de transformer des crédits de fonctionnement qui permettaient de rémunérer des postes de fonctionnaires, en crédits d’investissement qui financeront « programmes », « missions » ou « actions »...

L’ensemble des politiques publiques conduites par les collectivités va donc devoir se redéfinir, se "LOLFiser", afin de répondre à ces nouveaux critères d’évaluation. Les politiques de l’eau n’échappent pas à cette nouvelle doxa.

L’évaluation des performances à travers un ensemble d’indicateurs est une pratique qui se généralise depuis quelques années dans le domaine des services publics locaux. L’objectif est en premier lieu de pouvoir rendre compte de la qualité et de l’efficacité de la gestion publique.

Depuis 10 ans des efforts ont déjà été entrepris pour que les principales « parties prenantes » du secteur de l’eau, que sont les ministères concernés, les autorités locales, les opérateurs et les consommateurs, « disposent d’un langage commun », grâce à un ensemble d’indicateurs de performance.

La mesure et l’évaluation des coûts font partie de la performance d’un service. Avoir une meilleure connaissance des coûts amène à mieux comprendre et anticiper les incidences d’une évolution de ceux-ci sur la performance globale du service.

Beaucoup de services croient connaître leurs coûts, mais en réalité ils ne connaissent souvent que le résultat et pas les facteurs explicatifs. Par ailleurs toutes les collectivités ne connaissent pas les leviers d’amélioration qui s’offrent à elles en fonction de leur typologie et/ou de leurs problématiques.

L’EXPLOSION DES INDICATEURS

Ce thème de l’évaluation des services publics de l’eau et de l’assainissement par le biais « d’indicateurs de performance » monte fortement en puissance depuis 3 à 4 ans.

Dès 2002, se déploient des stratégies consécutives à l’abandon du projet de création d’un Haut Conseil de l’eau et de l’assainissement, qui aurait joué un rôle de "régulateur" des services publics de l’eau et de l’assainissement, enterré avec la défunte loi Voynet sur l’eau, examinée en première lecture par l’Assemblée nationale en janvier 2002..

Moins d’une semaine plus tard, l’Institut de gestion déléguée, un « think-tank » à la française qui travaille, comme son nom l’indique, à l’édification du corpus théorique et pratique de la délégation des services publics au secteur privé, fait avaliser par l’AMF, l’ARF et l’ADF une "Charte des services publics locaux". Cette offensive néolibérale à laquelle Veolia, Suez et la Saur ne sont pas totalement étrangères met l’accent sur « l’autorégulation et les bonnes pratiques », supposées évacuer le spectre d’une forte régulation publique du secteur.

Dès lors tous les acteurs intéressés font s’efforcer de promouvoir « leurs » indicateurs.

Le laboratoire GEA de l’ENGREF à Montpellier tient la corde. Mme Laetitia Guérin-Schneider devient en l’espace de quelques années la pythie française des indicateurs de performance. Compréhensible : l’Ecole nationale du génie rural des Eaux et Forêts dépend du ministère de l’Agriculture. Or, aujourd’hui, 60% des collectivités françaises qui ont concédé leur service d’eau et d’assainissement sont conseillées par les DDAF... L’ENGREF met donc les bouchées doubles, en liaison avec les recherches conduites par l’International Water Association (IWA), qui a élaboré près de 200 indicateurs de performance pour l’eau et l’assainissement.

L’AFNOR (Association française de normalisation) élabore également une batterie d’indicateurs.

Le SPDE (Syndicat des entreprises professionnelles de l’eau, créé par Veolia, Suez, et la Saur) propose évidemment lui aussi son référentiel d’indicateurs... (Le SPDE s’appelle depuis cet été la FP2E : Fédération professionnelle des entreprises de l’eau).

Un peu en décalage, la FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et régies) produit dans le même temps des propositions qui visent pour l’essentiel à promouvoir un meilleur contrôle de la gestion déléguée.

Son site en ligne offre aux collectivités d’évaluer anonymement leurs performances, au regard d’indicateurs dont seul un premier référentiel eau potable est actuellement disponible. Un autre référentiel doit suivre pour l’assainissement.

Très vite la cacophonie devient telle que le ministère de l’Ecologie et du Développement Durable confie en 2004 au bureau de conseil Service Public 2000 (créé par l’Association des Maires de France (AMF) et la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), et au bureau d’étude Ecodécision la réalisation d’une étude sur "les Coûts et bénéfices économiques de la performance dans les services d’eau et d’assainissement".

A partir d’une analyse des démarches entreprises en France et à l’étranger pour définir des indicateurs de performance des services d’eau et d’assainissement cette étude cherchait à évaluer les coûts et les bénéfices d’une amélioration de performance portant sur 9 indicateurs (5 sur l’eau, 4 sur l’assainissement) jugés représentatifs de la qualité du service.

En utilisant des études de cas, les auteurs souhaitaient montrer quels sont les leviers techniques à la disposition des communes pour améliorer la qualité du service.

Cette étude soulignait que le suivi de la performance n’est pas un facteur d’augmentation significative du prix de l’eau. Pour la majorité des indicateurs, le coût du suivi de la performance est déjà intégré dans les pratiques d’exploitation : soit il s’agit d’obligations réglementaires ou comptables, soit il s’agit d’indicateurs usuels dont le suivi est déjà effectif.

En 2004 toujours le MEDD missionne l’Ecole Nationale des Ponts et Chaussées, l’ENGREF et L’Inspection Générale de l’Environnement, avec pour objectif d’élaborer un « tronc commun » d’indicateurs pour l’eau et l’assainissement. Publiée en 2005 l’étude dresse un état des lieux et formule des propositions. Elle est particulièrement intéressante, dans la mesure où elle fait apparaître de réelles divergences entre les différents acteurs de l’eau auditionnés, par exemple sur l’idée d’élaborer, parallèlement aux indicateurs techniques destinés aux acteurs de l’eau, des indicateurs "simplifiés" à l’usage du grand public.

EXEMPLE REFERENTIEL INDICATEURS ASSAINISSEMENT

(Etude Ponts-Engref-IGE 2005. Les indicateurs définitifs en cours de validation pourront différer sensiblement).

1. Qualité du service.

Qualité de la dépollution :

- taux de conformité rejet station
- rendement de dépollution

Continuité du service :

- taux de débordement d’effluents dans les locaux des usagers
- taux de désobstruction du réseau

Service à l’usager : taux de réclamations écrites

2. Pérennité du service

Etat et gestion du patrimoine :

- indice de connaissance des installations et taux de renouvellement
- indice de politique assainissement non collectif
- taux de points noirs par kilomètre de réseau
- taux moyen de renouvellement du réseau

Préservation du milieu naturel :

- taux de desserte
- taux de raccordement
- taux des boues évacuées selon filière pérennisée
- nombre de jours de dysfonctionnement majeur du dispositif de traitement

3. Gestion économique et financière

Prix et recettes :

- prix du service au m3 pour 120m3
- part des taxes et redevances au m3 pour 120m
- recette unitaire du service : recette/volume

Dette et épargne :

- durée d’extinction de la dette de la collectivité
- épargne nette de la collectivité par m3

Recouvrement et solidarité :

- taux d’impayés au 31/12/année (n), sur les factures de l’année (n-1)
- abandon de créances et versement à un fonds de solidarité, rapporté au volume annuel comptabilisé.

UNE NOUVELLE VARIABLE D’AJUSTEMENT FINANCIER ?

A un premier niveau ces fameux indicateurs visent donc à fournir des outils qui permettront, par comparaison des performances des différents services ainsi étalonnés ("benchmarking") de favoriser les bonnes pratiques, d’améliorer la qualité de service rendu à l’usager, en l’absence d’une autorité de régulation indépendante du secteur, du type du Haut-conseil de l’eau et de l’assainissement qui avait été proposé par le projet de loi Voynet. Les opérateurs privés abondent bien évidemment dans ce sens.

Pour ce qui concerne ce "benchmarking" des services délégués et des régies, il est prévu que l’ONEMA, l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques créé par la Loi sur l’eau en cours d’adoption, mette en place un Observatoire des services publics de l’eau et de l’assainissement.

Indice de l’importance désormais dévolue aux indicateurs de performance en matière de régulation des services d’eau et d’assainbissement, Mme Laetitia Guérin-Schneider, qui a notablement contribué à en assurer le développement pour l’ENGREF depuis l’orée des années 2000, travaille depuis le début de l’année 2006 pour la structure de conseil Service Public 2000, créée dans les années 90 par l’AMF et la FNCCR pour conseiller les collectivités en matière de gestion déléguée.

Mais chemin faisant les indicateurs deviennent aussi des outils qui vont permettre de hiérarchiser l’intervention financière des Agences de l’eau au bénéfice des collectivités, dans la période de forte contrainte budgétaire qui s’ouvre.

Un projet de décret actuellement examiné à l’interministériel, et qui devrait être publié en janvier 2007, va en effet rendre obligatoire la production d’un référentiel d’indicateurs de performance des services d’eau et d’assainissement. Ce référentiel est en grande partie issu de la mission conjointe Ponts-Engref-IGE, diligentée en 2004 à l’initiative du MEDD.

Le premier rapport d’activités intégrant ces indicateurs de performance devra être produit en 2009, au titre de l’année 2008, l’année 2007 permettant de mettre en place les acquisitions de données nécessaires.

Ce sont donc en France 14 000 services d’eau et près de 17 000 services d’assainissement qui sont conceenés…

Or l’Agence de l’Eau Seine-Normandie a récemment précisé le rôle des indicateurs (*) :

"Dans un souci de bonne gestion de ses moyens financiers, comme l’a rappelé la Cour des Comptes, l’Agence doit évaluer l’efficacité de ses propres actions et programmes. Pour ce faire, elle a elle-même besoin d’indicateurs, et ne peut que souhaiter le développement, au sein des collectivités territoriales, de démarches d’évaluation similaires. Grâce à toutes ces données, l’Agence peut suivre les services d’eau et d’assainissement, identifier les problèmes et, dans un second temps, cibler ses financements. Toutes les demandes de financement ne pouvant être satisfaites, la sélection repose sur les priorités affichées par les pouvoirs publics et sur la qualité du projet à financer. Là encore les indicateurs apportent plus d’objectivité dans la sélection des dossiers. Dès 1998, l’Agence de l’eau s’est dotée d’un Observatoire des prix et des services de l’eau sur le bassin Seine-Normandie. En centralisant les évaluations de performance et en les diffusant, cet outil est susceptible de favoriser les comparaisons entre services (...).

(* Confluences n°40, mai 2006).

Ces évolutions peuvent être liées au souci affiché par le MEDD du "renforcement de l’efficacité de (notre) action au meilleur coût. Le développement de l’évaluation environnementale et économique des actions financées et une plus grande sélectivité des interventions liées à l’atteinte du bon état sont donc nécessaires", comme le rappelait Mme Nelly Olin le 3 juillet 2006.

Dans ce contexte il est par ailleurs prévu que les collectivités qui le souhaiteraient puissent participer aux activités du futur Système d’information sur l’eau (SIEau) en cours d’établissement, et qui serait piloté par l’ONEMA. Compte tenu de la nouvelle dialectique SIEau, indicateurs de performance, hiérarchisation des priorités de financement des Agences, il semble opportun que les services d’eau et d’assainissement des collectivités se positionnent afin de participer aux travaux du futur SIEau.

Faute de se plier à l’exercice, ou d’être en capacité de renseigner ces fameux indicateurs de performance, nombre de collectivités encourent désormais le risque de se voir pénalisées par les Agences de l’eau qui leur attribuent des concours financiers. Il ne semble pas que la majorité des collectivités concernées aient encore vraiment réalisé l’importance de l’enjeu. Sans même parler de celles, la majorité, qui ne disposent pas des moyens techniques, humains et financiers pour le faire. Dès lors ce sont les grandes entreprises privées du secteur, qui ont fortement investi dans la problématique des « indicateurs de performance » qui vont sans coup férir s’assurer la maîtrise de ces nouveaux outils, qui permettraient, de leur point de vue, de faire l’économie de toute régulation publique forte du secteur.

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