La précédente loi sur l’eau de 1992 avait supprimé la facturation « au forfait », totalement découplée du volume d’eau consommé qui perdurait encore dans les années 80 dans de nombreuses petites collectivités.

Elle lui avait substitué une tarification qui permettait toutefois aux collectivités, qui fixent chaque année le prix de l’eau, d’instaurer une « part fixe », guère plus équitable puisqu’elle était également perçue quel que soit le volume d’eau consommé.

De surcroît son montant pouvait varier considérablement d’une collectivité à l’autre.

Une enquête conduite conjointement par l’Institut français de l’environnement (IFEN) et le ministère de l’Agriculture (Scees), publiée en mars 2007, consacrée au prix de l’eau en 2004, a ainsi évalué que si la moyenne du montant de la « part fixe » à l’échelle nationale s’établit à 56 euros, on note des variations très sensibles, depuis 26 euros en Ile-de-France, jusqu’à 109 euros en Corse, voire 260 euros pour un syndicat des eaux du Nord-Finistère…

L’association bretonne S-EAU-S avait par exemple recueilli en 2000 le témoignage d’un jeune couple de RMIstes, parents de deux enfants.

« Résidant à Brest, où le prix de l’eau est raisonnable et qui ne pratique qu’une part fixe minimale de l’ordre de 10 euros, ils ont pensé que dans une commune proche du Conquet, à la pointe du Finistère, la vie leur serait plus facile, les loyers moins chers et les "petits boulots" plus accessibles.

Ils y ont consommé l’eau comme ils le faisaient à Brest mais quand la facture est arrivée, impossible de payer : leur facture était le triple de celle qu’ils avaient l’habitude de payer !

Explication : dans ce "Syndicat des eaux" on pratiquait une part fixe de 260 euros.

Conclusion : on leur a coupé l’eau. Ils n’ont pas voulu de la charité des "oeuvres sociales" et c’est donc à la fontaine publique qu’ils devaient à présent aller chercher l’eau nécessaire à leur famille. »

Les défenseurs de la « part fixe » en légitiment le principe au motif qu’elle génère une trésorerie qui échappe à tout aléas, et permet à la collectivité d’équilibrer son budget annexe de l’eau et de l’assainissement, comme de pourvoir aux investissements auxquels elle doit procéder.

Le principe peut se discuter.

Les associations de consommateurs l’ont dénoncé de longue date, au motif que la « part fixe », exigible d’emblée avant la consommation de la moindre goutte d’eau, pénalise à l’évidence les usagers les plus démunis. Et qu’elle n’incite aucunement à économiser l’eau.

Le projet de loi sur l’eau de Mme Dominique Voynet, qui n’avait pas dépassé l’étape de la première lecture à l’Assemblée nationale en janvier 2002 leur donnait satisfaction, puisque la « part fixe » était circonscrite aux frais de relevés de compteur et de facturation, pour un montant évalué à une dizaine d’euros.

Le théâtre d’ombres de la LEMA

Tout au long de l’examen parlementaire de la troisième loi sur l’eau, la LEMA, qui sera finalement votée in extremis, après de furieuses empoignades, le 20 décembre 2006, notre fameuse « part fixe » suscitait à nouveau d’intenses débats.

Ainsi, à l’instar des associations de consommateurs, les élus Verts (bien seuls en la circonstance), soulignaient-ils avec pertinence que puisque l’article 1 de la LEMA instituait le principe du « droit à l’eau pour tous », ce principe ne saurait entrer dans la réalité aussi longtemps que l’on continuerait à imposer, via notre fameuse « part fixe » le versement préalable par tout usager, qu’il soit Rmiste ou propriétaire de yacht, d’un « abonnement forcé » d’un montant qui peut atteindre plusieurs centaines d’euros, avant de voir couler la moindre goutte d’eau du robinet…

L’article 1 de la LEMA stipule en effet que désormais :

« Dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis, l’usage de l’eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous. »

Ce "droit à l’eau" devrait donc, position soutenue par de nombreuses associations de consommateurs, dont l’UFC-Que Choisir, très logiquement se traduire par :

– un accès gratuit (ou assorti d’un abonnement symbolique) à l’eau ;

– une facturation plus faible des premiers m3 consommés, correspondant par exemple à un volume de 40 litres par jour et par personne.

Autant de dispositions qui n’emportaient pas l’assentiment de la majorité parlementaire de droite, mais pas davantage de certains élus de gauche, comme en témoignent ces extraits du débat à l’Assemblée nationale :

« M. Yves Cochet - L’amendement 26 concerne également le droit à l’eau. Le Sénat ayant fait un pas en avant en introduisant cet article, nous proposons de rendre ce droit effectif, en garantissant la gratuité de l’accès à l’eau par la suppression des cautions et des demandes de garanties - point en partie satisfait par les propos de Mme la ministre -, mais aussi en supprimant la part fixe des factures et les droits d’abonnement.

Le droit à l’eau est en effet incompatible avec le paiement de 200, voire 300 euros avant de consommer la moindre goutte d’eau ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) L’instauration d’un tarif social sur les premiers mètres cubes d’eau consommés serait incompatible avec le maintien de droits fixes.

M. François Sauvadet - Mesure-t-il ce qu’il dit ?

M. le Rapporteur - Avis défavorable. L’interdiction des dépôts de garantie et des cautions figure déjà à l’alinéa 13 de l’article 27. Il serait bon que certains lisent le texte... Supprimer la part fixe empêcherait en revanche d’atteindre un équilibre entre la tarification de l’eau en fonction du volume et le financement de certains coûts liés au service d’accès à l’eau. La durée de vie des tuyaux est estimée entre 30 et 50 ans, or la plupart sont en place depuis 39 ans. Si nous n’avons pas les moyens financiers de les remplacer, il n’y aura bientôt plus une goutte d’eau au robinet !

M. François Sauvadet - Bien sûr !

M. le Rapporteur - Aux termes de l’article L. 2224-12-4, « toute facture d’eau comprend un montant calculé en fonction du volume réellement consommé par l’abonné ». Vous pouvez toujours vous faire plaisir et raser gratis, mais vous n’aurez plus de rasoir !

L’amendement 26, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n’est pas adopté.

M. le Rapporteur - L’amendement 117 vise à en revenir au texte adopté en première lecture à l’Assemblée.

M. Jean-Marie Binetruy - L’amendement 7 est identique.

Mme la Ministre - Une large majorité s’est exprimée, au Sénat, pour un encadrement de la part fixe par arrêté ministériel, après consultation du comité national de l’eau et du conseil national de la consommation. L’encadrement de la part fixe est une demande constante des associations de consommateurs, qui ne comprennent pas comment ce montant est déterminé. Je m’en remets à la sagesse de l’Assemblée.

M. François Sauvadet - Les petites communes, surtout rurales, sont confrontées au problème du renouvellement des canalisations, qui nécessite des investissements extrêmement lourds. À ce propos, il faudra discuter de nouveau de la possibilité, pour les conseils généraux, d’avoir accès à une redevance sur l’eau pour financer un fonds départemental de soutien à ces investissements. Je vous invite, Monsieur Cochet, à sortir un peu de Paris...

M. Yves Cochet - J’ai vécu plus de 45 ans hors de Paris !

M. François Sauvadet - Venez expliquer dans les 344 communes de ma circonscription que vous entendez interdire le recours à la part fixe ! Ce système permet de répartir la charge de l’investissement entre tous ceux qui ont accès au service de l’eau, au lieu que tout soit basé sur la consommation. C’est une question extrêmement importante. Je me réjouis que la commission souhaite laisser les collectivités libres de s’organiser en la matière et j’espère que cet amendement sera largement voté.

M. André Chassaigne - Je suis sans doute un des plus petits maires de cette assemblée...

M. le Président - Mais non ! Le grand maire d’une petite commune !

M. André Chassaigne - Je comprends l’approche sociale que défend M. Cochet, comme je comprends les observations des associations de consommateurs, car il y a des abus. Mais au quotidien, je ne vois pas comment les maires des petites communes pourraient se passer de cette partie fixe. Dans ma commune, la moitié des hameaux ne sont pas couverts par le réseau d’adduction d’eau, pour des raisons historiques. Petit à petit, nous les raccordons au réseau communal, notamment pour répondre à la demande des résidences secondaires - les agriculteurs ayant souvent leur propre source. Il est bien évident que cela demande des fonds considérables, alors qu’ensuite la consommation est parfois nulle ! Il est évident que sans part fixe, il ne serait absolument pas possible d’entretenir le réseau ni de continuer l’extension. Nous sommes en régie directe, et il nous faut une garantie de revenus. La partie fixe s’impose, et si le plafond est trop bas, comme il revient du Sénat, on court à l’asphyxie.

M. Yves Cochet - Mon amendement ne se préoccupait pas des résidences secondaires, sans quoi il était difficile de le qualifier de social ! Je visais les résidences principales.

M. Jean-Marie Binetruy - Nous venons de voter une disposition pour encourager la récupération des eaux pluviales. Cela va diminuer - et c’est une bonne chose - la quantité d’eau facturée et les charges d’investissement devront être réparties sur une plus petite consommation. Il est donc indispensable de maintenir une part fixe, déterminée par chaque collectivité en fonction de ses besoins."

Une concession en trompe l’oeil

On voit que le combat engagé en faveur d’un « droit réel » à l’eau avait peu de chances d’aboutir.

Le Parlement adoptait toutefois finalement un amendement du sénateur Vert Jean Dessessard, aux termes duquel un « montant plafond » de notre fameuse part fixe serait fixé par décret ministériel.

Et l’article 57 de la LEMA contiendra au final deux nouveautés relatives à la facturation.

La première vise les habitants des immeubles non pourvus de compteur individuel.

Jusqu’à présent une seule part fixe était collectivement partagée entre les habitants. Désormais la part fixe pourra "tenir compte du nombre de logements desservis par le branchement".

Quand on sait que dans certaines villes 90% des abonnés n’ont pas de compteur individuel, on imagine quels nouveaux bénéfices va permettre cet article...

La deuxième "encadre la part fixe".

Un arrêté des ministres chargés de l’intérieur, des l’environnement et le consommation définira les modalités de calcul du plafond de la part fixe.

Une concession ? Elle n’était qu’apparente. Pire, elle allait permettre d’aggraver encore considérablement la situation antérieure…

Déjà cet encadrement, contrairement à ce que soutenait Mme Nelly Olin, n’a jamais été demandé par les associations de consommateurs qui revendiquent obstinément, nous l’avons vu, depuis maintenant une dizaine d’années, la suppression pure et simple de la « part fixe ».

Mais comme cet amendement a finalement bel et bien été adopté, c’est quand il s’est agi de rédiger le décret d’application de l’article 57 de la LEMA (funeste à leurs yeux), que tout le talent du Cartel de l’eau s’est manifesté.

Dans l’absolu, l’idéal pour les collectivités (qui doivent pourvoir à des investissements importants), et pour les entreprises privées délégataires, serait que la "part fixe" corresponde à leurs frais fixes, et puisse donc s’envoler jusqu’à représenter 80% à 90% du montant de la facture…

Dans un premier temps les distributeurs ont donc suggéré à la Direction de l’eau du MEDD, qui allait rédiger le décret d’application, que le montant de la « part fixe » ne puisse être inférieur à 50% du montant de la facture d’un usager, sur la base d’une consommation annuelle de 120 m3.

Le MEDD, sans doute inquiet de possibles remous, préfèrait 30%.

C’est déjà énorme, bien supérieur au taux de « part fixe » actuellement en vigueur dans la plupart des collectivités.

30% de part fixe, de fait quasiment « obligatoire », pour un consommateur de 120m3 ce sera 90% de part fixe pour le consommateur de 30m3 !

On ne voit pas en effet pourquoi collectivités et opérateurs se priveraient d’opter pour le montant « plafond »…

Et d’emblée, dans ces conditions, pointe de surcroît un autre risque, celui de voir les communes qui ne pratiquaient jusqu’ici qu’une part fixe modérée imposer une part fixe correspondant au maximum autorisé…

L’entourloupe

La validation du décret et de l’arrêté d’application de cet article 57 était au programme de la "Mission Interministérielle" du 17 février 2007.

Après la publication de la loi au JO, ses décrets d’application, élaborés par la Direction de l’eau du MEDD, sont examinés par une « Mission Interministérielle » spécifique, puis le Comité national de l’eau, qui valident ou amendent (rarement), les propositions ministérielles avant que l’arrêté soit transmis au Conseil d’Etat.

Dans sa note de présentation, la Mission Interministérielle s’appuyait sur l’étude de l’IFEN et en particulier sur deux données :

– La part fixe représente en moyenne 18% du montant de la facture d’eau et d’assainissement hors redevance pollution de l’Agence de l’eau (soit près de 60 euros en 2007), pour une consommation de 120 m3.

– Le montant moyen de la part fixe dépend de la taille des communes. Il est de l’ordre de 30% dans les plus petites communes et de 15% dans les villes les plus importantes.

On aurait pu imaginer que les membres de la « Mission Interministérielle » optent pour un objectif de réduction de la part fixe.

Réfléchissent à son unification sur l’ensemble du territoire comme le demandent les consommateurs.

Ce qui ferait sens au regard de la notion d’égalité du citoyen face au service public.

Que nenni ! Magie de « l’Interministériel » :

La « moyenne haute » actuelle des part fixes à 30% devient une « limite basse » : les parts fixes pourront atteindre de 30% à 40% du montant d’une facture de 120 m3 : 30% pour les grandes villes, 40% pour les communes rurales ou les syndicats intercommunaux comportant plus de 50% de population rurale.

Un tour de passe-passe

Le Comité National de l’Eau se réunissait le 26 février 2007 et examinait une multitude de décrets d’application de la LEMA, dont celui portant sur l’application de l’article 57 traitant de la facturation.

Les propositions de la Direction de l’eau du MEDD reprenaient pour l’essentiel celles de la Mission Interministérielle, à une nuance près.

En une semaine, les plafonnements étaient passés à 40% pour les villes et 50% pour les communes rurales…

(Rappelons que l’IFEN fixait en mars 2007, sur la base de l’étude des chiffres de 2004, à 15% la moyenne actuelle dans les villes et à 30% celle des communes rurales).

Pour un prix moyen de l’eau et de l’assainissement fixé à 2,79 €/m3 (hors redevances) par l’IFEN, soit une facture de 335 € pour 120 m3, le maximum de l’abonnement sera donc fixé à une moyenne de 134 € pour les villes et 167 € pour les communes.

On mesure la progression quand on constate que l’IFEN et le Scees indiquent actuellement des moyennes régionales qui vont de 26 € pour l’Ile-de-France à 109 € pour la Corse…

C’est donc avec ces propositions dont on subodore que les grandes entreprises privées du secteur n’y trouvent rien à redire, que le Comité national de l’eau examinait le décret d’application de l’article 57 de la LEMA le 26 février 2007.

Gérard Borvon, de l’association S-EAU-S, qui siège au CNE au titre de personnalité qualifiée, intervenait pour plaider la cause des petits consommateurs pénalisés par une part fixe élevée, et pour relever le détournement de la loi sur l’eau de 1992 qui avait instauré une facturation proportionnelle à la consommation, et la non application de l’article 1 de la LEMA instaurant un "droit" à l’eau à un prix raisonnable pour tous.

Et proposait dans la foulée une part fixe établie en valeur absolue (et non en pourcentage d’une consommation de 120m3), part fixe limitée à un montant de l’ordre de 10 à 20 euros.

Il était soutenu par plusieurs membres du CNE, dont M. Daniel Marcovitch, Conseiller de Paris, président du CRECEP et membre du Comité de bassin Seine-Normandie, mais évidemment combattu par les représentants des « professionnels de l’eau » et certains représentants d’élus.

Après un débat où plusieurs voix s’exprimaient dans le sens des consommateurs, un vote se traduisait par :

– Pour une part fixe en valeur absolue : 8 voix 

– Pour une part fixe en pourcentage : 18 voix 

– Abstentions : 8 voix

Un vote acquis à une majorité n’excédant pas 53% des présents.

L’évènement est suffisamment rare au CNE pour être souligné.

L’addition

Le décret d’application de l’article 57 prévoit donc l’instauration de nouveaux « taux plafond » de la part fixe.

Si 120 m3 correspondent sensiblement à la consommation moyenne d’une famille de 4 personnes, il convient, pour garder une marge de convenir qu’une personne consomme environ 35m3/an (ou encore 100l/jour).

Mais quelle est la composition d’un "foyer" français ?

Les chiffres de l’INSEE nous donnent :

1 personne : 31%

2 personnes : 31,1%

3 personnes : 16,2%

4 personnes : 13,8%

5 personnes : 5,6%

6 personnes : 2,4%

On peut donc en conclure que seuls 20% des foyers ont une consommation qui atteint ou dépasse 120 m3, ce que vérifient toutes les enquêtes locales conduites par les associations d’usagers.

Si on limite une part fixe à 40% de la facturation de 120 m3, cette part fixe représentera en fait :

– 43% de la facture d’un foyer de 3 personnes,

– 53% pour deux personnes,

– 70% pour une personne seule.

Ces mêmes chiffres bondissent à 53%, 63% et 77% dans le cas d’une part fixe à 50%...

Dans le premier cas (part fixe à 40%), le distributeur est garanti de recevoir de l’ordre de 50% de sa recette globale sous forme de « part fixe ».

Dans le second cas (part fixe à 50%), ce pourcentage montera à 63%.

Il est dès fortement à redouter que le montant des factures d’eau ne s’envole considérablement dans les plus brefs délais.

On se consolera à n’en pas douter puisque l’article 1 de la LEMA stipule que :

« Dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis, l’usage de l’eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous. »

Lire en réaction à cet article :

La part fixe dans la facture d’eau : le débat