La toute jeune association du réseau public des entreprises gestionnaires d’eau (ARPEGE), a vu le jour dans le cadre du 40ème congrès des SEM qui se tenait à Strasbourg le 12 octobre 2006, avant d’être formellement créée le 21 novembre 2006.

Elle est présidée par M. Michel Bacconier, maire (PCF) de Saint-Quentin-Fallavier, président de la SEMIDAO. La vice-présidence a échu à Mme Odile Dekorner, Directrice-générale adjointe de la SEM Eau de Paris.

ARPEGE souhaite inscrire son action dans le droit fil de la Charte du service public de l’eau que ses 23 SEM fondatrices avaient déjà adopté en 2004.

Elle mettait en avant cinq grands principes : une gestion raisonnée de l’eau garante des exigences du développement durable ; un prix de l’eau qui ne doit couvrir que le financement du service ; une attention particulière portée à l’accessibilité au service public de l’eau des populations les plus vulnérables ou marginales ; une préservation et une mise en valeur du patrimoine des collectivités locales concédantes ; un engagement de transparence envers les collectivités autant qu’envers les usagers.

Autant de déclarations bien dans l’air du temps auquelles tout un chacun souscrirait volontiers.

Pourquoi cette nouvelle mobilisation ?

Ce regroupement des SEM d’eau, et la création de l’ARPEGE, font suite à celle de l’Association nationale des SEM d’énergie (ANSemE), le 10 mai 2006, qui se propose pour sa part de promouvoir la “solution SEM“ dans le domaine de la production et de la distribution de gaz et d’électricité, qu’assurent déjà vingt sociétés intervenant dans le secteur.

Les charmes discrets de l’économie mixte

Mal connues, s’estimant méconnues, les SEM sont pourtant des acteurs économiques d’importance qui ont déjà une très longue histoire, puisqu’elle trouve son fondement dans des décrets-lois Poincaré qui avaient officialisé leur statut en 1926… Elles se sont ensuite dotées en 1956 d’une Fédération, la FEDSEM, qui compte aujourd’hui rien moins que 1152 SEM, intervenant dans près de 40 métiers et domaines d’action différents (Aménagement, logement, tourisme, développement économique, eau, énergie, transports, culture, environnement…). On peut pour simplifier les classer en trois catégories : 584 SEM de services, 284 SEM immobilières et 284 SEM d’aménagement.

Une puissance, donc, à l’image de leurs homologues européennes, puisqu’en dépit de statuts et de modes de fonctionnement spécifiques à chaque pays, on estime qu’il existe aujourd’hui en Europe près de 16 000 “entreprises publiques locales“, dont 4500 dans les nouveaux Etats-membres. Soit 1,1 million de salariés et 140 milliards d’euros de chiffre d’affaires.

Il faut aussi noter qu’à titre “d’instrument de mise en oeuvre des fonds structurels“, 300 SEM françaises bénéficient actuellement de ces fonds européens pour des opérations de renouvellement urbain, de coopération transfrontalière, de requalification de friches et zones industrielles, de développement rural ou d’environnement.

Toujours à l’échelle européenne, la Fédération des SEM participe activement aux activités du Centre européen des entreprises à participation publique (CEEP), et est à l’initiative de la création d’un nouveau réseau européen des élus chargés des services publics locaux (NEELS).

Mais ce sont peut-être leurs “déclaration de foi“, exprimant leur doctrine, qui font des SEM, on va le voir, de passionnants révélateurs de toutes les ambiguïtés de la “gestion de l’eau à la française“.

Elles affichent en effet haut et fort leur fierté de mettre “la logique d’entreprise au service de l’intérêt général“.

Comment ?

“Catalyseurs du développement local, les SEM ont pour principal avantage de marier les valeurs du service public (recherche de l’intérêt général, souci de la cohésion sociale, vision à long terme) aux atouts de l’entreprise (satisfaction du client, performance de gestion, recherche de résultats).“

C’est beau comme du Tony Blair dans le texte.

Concrètement, cette hybridation renvoie à leur statut, il est vrai singulier dans le paysage institutionnel français. La SEM est une entreprise de droit privé qui associe dans son capital des collectivités locales, actionnaires majoritaires, à divers partenaires économiques et financiers. Le nombre des SEM a doublé en 20 ans. Depuis 1993 elles interviennent dans un cadre concurrentiel. A l’échelle nationale, cette formule de “partenariat-public-privé pérenne et structurée“ conduit à ce que le capital social des SEM appartient actuellement pour 64% aux collectivités locales. Les 36% restants – soit davantage que les 15% minimum qu’exige la loi -, proviennent de banques, d’entreprises, de Chambres de commerce, de l’Etat, voire de personnes physiques.

Ce statut singulier est toutefois régulièrement remis en cause par la Commission européenne. Les SEM en sont conscientes puisqu’elles ont conduit, sous l’égide de M. Michel Godet, vibrionnant professeur “es-prospective“ au CNAM, une étude dessinant quatre scénarios d’orientation à l’horizon 2015.

Enfin, pour en revenir au domaine de l’eau, la création de l’ARPEGE intervient dans un contexte déterminant pour la gestion de l’eau en France.

A l’horizon des toutes prochaines années de très nombreux contrats de délégation de service public (DSP), sur un total évalué à plus de 9000 dans le secteur de l’eau et de l’assainissement, vont arriver à leur terme. Entre 400 à 500 chaque année selon la Fédération des SEM, davantage selon d’autres sources, mais on ne va pas chipoter. Cette situation est une lointaine réplique de l’adoption de la loi Sapin en 1992, puisque de très nombreux contrats avaient été prorogés “à la hussarde“ dans les mois précédant son adoption.

Compte tenu des évolutions rapides qu’enregistre le secteur, des dispositions nouvelles arrêtées par la loi sur l’eau (LEMA), publiée au Journal Officiel le 30 décembre 2006, qui n’entravent en rien la poursuite de la croissance des opérateurs privés, les SEM affirment donc aujourd’hui, plus nettement qu’elles ne l’ont fait dans le passé, qu’elles n’entendent pas laisser les délégataires privés se tailler la part du lion, alors que ceux-ci trustent déjà, selon les SEM, près de 95% de la gestion de l’eau en France.

Sous cet angle la rencontre organisée par l’ARPEGE le 25 janvier dernier permettait de mesurer les lignes de force comme les enjeux souterrains et les stratégie d’acteurs qui s’affrontent sur la scène du grand débat public-privé dans le secteur de l’eau.

Une centaine de personnes assistaient à la rencontre, qui se tenait dans un centre d’affaires cossu près de l’Etoile, et allait rituellement s’ouvrir par les envolées lyriques de rigueur.

Une privatisation bien tempérée

M. Xavier Pintat, président de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), un puissant réseau d’élus de toutes obédiences, coincé par nature entre le marteau et l’enclume, va de fait pointer plusieurs difficultés actuelles.

Les opérateurs privés ont acquis une dimension internationale, sans commune mesure avec celle des collectivités, ou syndicats de collectivités. A l’avenir le droit communautaire autorisera-t-il éternellement au nom du concept chantourné de prestation « in house », les collectivités à échapper pour partie à la concurrence ? (D’abord obligatoire, avant d’être « libre et non faussée »…)

L’avenir du concept de prestation « in house » pèsera d’un poids déterminant dans l’évolution respective des secteurs public et privé en Europe. En effet, pour l’heure, la Commission a bien voulu consentir à ce que lorsqu’une collectivité apparaît effectuer une prestation « pour elle-même », elle échappe du coup aux lois d’airain de la concurrence. D’où les furieux débats engagés depuis des années pour savoir ce qui relève ou non de l’ « in house »…

Au-delà, le sénateur pointe aussi les risques du mélange des genres. Si l’opérateur est également régulateur ce n’est pas sain. Ce qui est le cas quand l’opérateur possède une part du capital d’une SEM, ce qui est quasiment la règle…

Afin de rééquilibrer le jeu, le droit doit donc garantir le modèle public et desserrer les contrôles « lourds » des régies.

La mise en place prochaine par le MEDD d’indicateurs de performances, réputés permettre à la collectivité publique de contrôler son opérateur, quel qu’il soit, lui semble donc aller dans le bon sens.

Notre ami sénateur n’a donc semble-t-il pas vraiment approfondi la géniale entourloupe des « Indicateurs de performance », qui vont offrir aux opérateurs privés de nouveaux et très fructueux relais de croissance. Nobody’s perfect.

Au total, pour M. Pintat, si la SEM 100% publique est une solution toujours possible, il faudrait aussi réussir à impliquer davantage les usagers dans son fonctionnement. Usagers dont force est de constater que dans leur immense majorité ils affichent d’autres priorités que les réunions de concertation et d’information organisées de plus en plus fréquemment par les collectivités locales.

La FNCCR affiche donc sa neutralité quant au choix de mode de gestion opéré par les collectivités. Mais convient que la SEM est une solution avantageuse car elle permet de mieux discuter avec le privé, elle n’a pas d’obligation de profit à court terme, et elle est mieux placée pour la mise en concurrence.

Méli-mêl-eau

M. Charles Descours, président d’honneur de la Fedsem et sénateur honoraire, rappelle ensuite que l’ARPEGE a été créée pour représenter les collectivités françaises dans les instances nationales et européennes, assurer la formation, et constituer un réseau d’échanges et d’aide à ses adhérents.

Et d’ouvrir le débat en indiquant que le PPP (Partenariat-Public-Privé) est un modèle à ne pas écarter car il est parfois plus souple à condition de bien équilibrer les droits et devoirs des deux parties. C’est le souci d’offrir aux collectivités la plus large palette de choix qui doit primer.

Avant de souligner que les SEM affichent une position différente : celle d’être une solution alternative intéressante entre DSP et régie directe. Intéressante parce que la forme juridique de la SEM est la société anonyme, avec tous les avantages du fonctionnement d’une SA à capitaux privés, même si le contrôle de l’Etat est lourd, voire tatillon, et que les appels d’offres que passent les SEM sont majoritairement remportés par les grands groupes privés.

Une situation complexe. M. Descours estime que la part des entreprises privées dans le capital des SEM dépend du contexte politique local. Clermont-Ferrand a ainsi éjecté Suez du capital de la sienne par une négociation à l’amiable. A contrario une autre SEM, La Colmarienne, conserve Suez à hauteur de 10% car Suez est propriétaire de l’usine d’épuration….

Point d’orgue : les SEM peuvent être gérées comme des entreprises privées, les consommateurs étant considérés comme des clients.

Intervention agacée d’Anne Le Strat, notre verte pédégère de la SEM Eau de Paris, héroîne de la récente et ténébreuse Affaire Cristaline : “Je préfère le terme d’usager à celui de client car l’usager recouvre à la fois client, le consommateur et le citoyen.“

Nous en sommes d’accord. Usager un, Consommateur zéro. Bon, n’exagérons rien, l’assistance est polie mais on subodore que mis aux voix on ne sortirait pas gagnants du débat sémantique…

M. Michel Bacconnier, président de l’ARPEGE, enchaîne en précisant que l’association défend la gestion publique de l’eau, mais pose le principe du respect du libre choix souverain des élus entre les différents modes de gestion, régie directe ou sous-traitant à une entreprise privée, DSP ou SEM. C’est aux élus que revient la responsabilité du mode de gestion.

Il souligne la difficulté objective à élaborer une solution de gestion standard, vu la disparité des situations des différentes collectivités actionnaires des SEM. Disparités de territoires, de contexte juridique, de qualité des ressources, des modèles de gestion publique ou privée (« il faut bien que les grands groupes vivent car ils nourrissent de nombreux salariés »), des exemples européens. La Grande-Bretagne a tout privatisé alors que le reste de l’Europe demeure majoritairement en gestion directe.

L’essentiel serait donc de conserver la maîtrise publique de la gestion de l’eau et de préserver la ressource.

Ici affleure la doxa, l’équilibre « bien tempéré » qui fait aujourd’hui l’objet d’un très large consensus au sein des collectivités et du personnel politique. Privé ou public ce n’est plus le problème ! L’important c’est de conserver la maîtrise publique… Outre qu’elle a très largement été perdue depuis longtemps, on ne voit guère comment elle pourrait réapparaître par miracle, sauf sur les estrades des congrès, forums et séminaires

A suivre…