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Documents administratifs : principes d’accès et de communication
par Marc Laimé, 15 mai 2017

En dépit des avancées législatives et-ou réglementaires nombre d’usagers et d’associations se heurtent pas trop souvent à des refus de communication que leur opposent services de l’Etat, collectivités ou institutions en tout genre. Rappel des principes.

Sont considérés comme des documents administratifs, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support : tous les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions.

Cette définition s’applique aussi bien aux documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État et les collectivités territoriales, qu’aux autres personnes de droit public ou aux personnes de droit privé chargées d’une telle mission.

Obligation de communication des documents administratifs

- Principe

À l’exception des documents non communicables et des documents communicables uniquement aux intéressés, les administrations sont tenues de publier en ligne ou de communiquer aux personnes qui en font la demande les documents administratifs qu’elles détiennent.

Lorsque ces documents sont disponibles sous forme électronique, elles doivent publier en ligne leurs documents administratifs.

Toutefois, cette disposition ne s’applique ni aux collectivités territoriales de moins de 3500 habitants ni aux personnes morales dont le nombre d’agents ou de salariés exprimé en équivalents temps plein est inférieur à 50.

En outre, toute personne a le droit de connaître les informations contenues dans un document administratif dont les conclusions lui sont opposées.

Lorsque l’administration est saisie d’une demande de communication portant sur un document qu’elle ne détient pas mais qui est détenu par une autre administration, elle la transmet à cette dernière et en avise l’intéressé.

L’administration ne peut se soustraire à son obligation de communication même si elle craint que le demandeur utilise ces documents dans le cadre d’une procédure.

Demande de communication de documents par une administration

À l’exception des documents non communicables et des documents communicables uniquement aux intéressés, les administrations sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux autres administrations qui en font la demande pour l’accomplissement de leurs missions de service public.

Les informations figurant dans des documents administratifs communiqués ou publiés peuvent être utilisées par toute administration qui le souhaite à des fins d’accomplissement de missions de service public autres que celle pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus.

- Conditions

• Le dépôt aux archives publiques des documents ne peut faire obstacle à l’obligation de communication.

• Le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. En sont donc exclus les documents qui n’ont pas encore leur forme définitive ou les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration.

• Le droit à communication ne s’exerce pas pour les documents faisant l’objet d’une diffusion publique.

• Les documents administratifs sont communiqués ou publiés sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique.

Zoom sur la publication de l’organigramme des services communaux

La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique impose dans son article 6 que les collectivités territoriales de plus de 3500 habitants soient soumises aux règles de l’ouverture des données publiques : ainsi, selon l’article L. 312-1-1 du code des relations entre le public et l’administration, lorsque leurs documents administratifs sont disponibles sous forme électronique, les collectivités territoriales doivent les publier en ligne, ainsi que leurs versions mises à jour […]. La commission d’accès aux documents administratifs avait estimé, dans son avis du 2/02/2006 « Maire de Seclin » (Conseil 20060660), que l’organigramme des services de la commune constitue un document administratif communicable de plein droit à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l’existence préalable de ce document.

L’article 8 de la loi pour une République numérique laisse un délai de 6 mois à compter de sa promulgation aux administrations pour publier électroniquement leurs documents communicables disponibles sous forme électronique. Passé ce délai, il peut être considéré que les collectivités de plus de 3500 habitants qui possèdent un organigramme sous forme électronique seront soumises à l’obligation de le publier en ligne […].

Extrait de la réponse de M. le ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales à la question n° 98791 (JO-AN du 17-1-2017).

Modalités de communication des documents administratifs

- Principe

L’accès aux documents administratifs s’exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l’administration :

- par consultation gratuite du document sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas (document ancien ou en mauvais état par exemple) ;

- sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d’une copie sur un support identique à celui utilisé par l’administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction ;

- par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ;

- par publication des informations en ligne, à moins qu’il ne s’agisse de documents communicables uniquement aux intéressés.

La consultation du document peut, pour des raisons matérielles notamment, être étalée dans le temps ; l’administration peut également inviter le demandeur à consulter ces documents sur place pour en sélectionner certains éléments afin d’en obtenir une copie.

De manière générale, le délai de communication doit être aussi bref que possible ; cette règle vaut tout particulièrement dans le cas d’une demande de reproduction une fois que les frais de reproduction ont été acquittés.

Par ailleurs, lorsqu’un document est détenu par une administration sur un support électronique et que le demandeur souhaite en obtenir copie sur un support identique ou compatible avec celui utilisé par cette autorité, celle-ci indique au demandeur les caractéristiques techniques de ce support. Elle lui indique également si le document peut être transmis par voie électronique.

- Frais exigibles

Les frais correspondant au coût de reproduction et, le cas échéant, d’envoi du document peuvent être mis à la charge du demandeur. Sont exclus du calcul de ces frais les charges de personnel résultant du temps consacré à la recherche, la reproduction et l’envoi du document.

Demandes à caractère abusif

L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique.

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